Debatir el federalismo

15 / Jun / 2018

Foto ASF-David ColPor razones de trabajo no pude asistir al evento sobre el federalismo que organizó ayer el CIDE, y al que amablemente me invitó su director, el maestro López Ayllón.

El federalismo es un asunto que con el tiempo se ha convertido en un lugar común. Es una forma de organización del Estado en la que se conjuntan una serie de soberanías, que ceden una parte de la misma para dar forma a la soberanía nacional. Ya unidos como país es muy difícil la separación, puesto que el poder central recurre incluso a la fuerza para evitar que se separe de la Federación alguna de sus partes.

Desde que se crea el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal hacia los años ochenta, era evidente que se daba un paso atrás para poder eliminar la jungla fiscal, mejorar la recaudación tributaria y crear un sistema impositivo nacional. Con ello se desaparecieron cientos de impuestos estatales y federales al consumo y el Impuesto Sobre Ingresos Mercantiles, creando el IVA y la Ley de Coordinación Fiscal a partir de 1980, cambiando la forma de participación de los impuestos federales, de impuesto por impuesto, a la creación de una figura, esto es la recaudación federal participable, a partir de un porcentaje de la misma que compensase la recaudación que ya no podrían cobrar directamente los estados. Son las llamadas participaciones.

La centralización de la recaudación podría considerarse un acto centralista, un paso atrás, pero resolvía el problema de la doble tributación. En un principio los estados recaudaban el IVA; sin embargo, en algún momento, aprovechando la recaudación a través del sistema bancario, se centralizó en el gobierno federal a través de la Subsecretaría de Ingresos, de donde surgiría el SAT hace un poco más de 20 años, creándose con el tiempo la figura de la colaboración administrativa, junto con un sistema de incentivos al esfuerzo recaudatorio de los estados.

Un tema central es que con la controversia entre los conceptos resarcitorio –a los estados que pierden recursos al transferir una parte a los estados menos favorecidos– y el compensatorio –para tender a igualar los recursos por habitante– se dio una competencia entre los estados con mayor potencial recaudatorio por su grado de desarrollo y los de menores recursos, con población rural y urbana en condiciones de pobreza.

El Ramo 28 es donde se registran las participaciones, que forman parte del gasto no programable, al igual que el servicio de la deuda pública federal, y son recursos propios de los estados y municipios.

Cuando se agrupan en un mismo ramo presupuestal una serie de conceptos que ya existían –como era el caso del gasto en educación básica, desconcentrado en 1992, o el del fondo de aportaciones de salud unos años después, así como el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal (nieto del Programa Nacional de Solidaridad)– se crea el Ramo 33, pero se trata de recursos condicionados que nunca pierden su naturaleza de federales, por ello los fiscaliza la Auditoría Superior de la Federación.

En 2004, se convoca a partir de una iniciativa de la Conago a la primera Convención Nacional Hacendaria, con más de 300 resultados por consenso; pero en el caso de los que tenían que llegar a la Cámara de Diputados, estos no avanzaron dada la proximidad del proceso electoral de 2006.

Estamos preparando en la Auditoría Superior de la Federación un proyecto de Ley de Coordinación Hacendaria, o como se le llegó a llamar del Gasto Federalizado, que al incluir los conceptos del Pacto Fiscal –Ramo 28– y del gasto condicionado –Ramo33– daría lugar a la sustitución de la Ley de Coordinación Fiscal por un ordenamiento integral.

Es un momento adecuado para someter el federalismo a revisión; la descentración o centralización, a debate, la distribución de potestades y responsabilidades de gasto. Esto es, convocar a una nueva Convención Nacional Hacendaria.

David Rogelio Colmenares Páramo


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Necesaria, una ley del gasto federalizado

23 / Mar / 2018

Foto ASF-David ColEs necesario revisar las bases del dilema entre centralización y descentralización, más allá del tema del federalismo centralizado. Es claro que el fortalecimiento de los gobiernos locales es necesario para mejorar el nivel de vida de los ciudadanos. La experiencia latinoamericana muestra que hubo ciclos en los que sí se dieron avances en la descentralización, lo cual fortaleció a los gobiernos estatales, pero a costa de la debilidad de los gobiernos municipales, que en nuestro país son dos mil 445 municipios, la mayoría de alta marginalidad.

El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, creado en 1980 con la adhesión de las entidades federativas al mismo, surge en un entorno en que había que unir lo que estaba disperso, unificar a través de que los estados dejaran en suspenso las facultades impositivas que la Constitución les permitía, cobrando el gobierno federal los impuestos, lo cual funcionó en una primera etapa.

La centralización de la recaudación parecería un retroceso; sin embargo, ante la jungla fiscal que existía, fue un paso adelante que trajo consigo la eliminación de cientos de impuestos estatales y federales, así como las sustitución del Impuesto sobre Ingresos Mercantiles por el IVA, un mejor impuesto, de más fácil recaudación y que permitiría la colaboración administrativa; esto es que los estados apoyaran los esfuerzos en materia de auditoría fiscal, que por cierto ha dado buenos resultados.

Se fortaleció a los estados, pero no así a los municipios. Es común escuchar que no se les pagan las participaciones completas, contrario a lo que dice la Ley de Coordinación Fiscal. Afortunadamente hoy ya la Auditoría Superior de la Federación puede auditar la aplicación de las fórmulas de distribución estado-municipio, así como del gobierno federal a los estados. Eso es un avance inmediato de las nuevas facultades que tiene la ASF de poder auditar las participaciones, aunque no debemos dejar de reconocer que se trata de recursos propios, de libre disponibilidad, presupuestados por los congresos locales.

El estado de las finanzas públicas es fundamental para la política de desarrollo. La coordinación intergubernamental se tiene que fortalecer, no sólo en la política recaudatoria, fundamentalmente en el ejercicio del gasto público y un manejo adecuado de la deuda pública.

Se habla mucho de que los estados no recaudan: por un lado sí hay pereza fiscal, por otro sus facultades impositivas son insuficientes, de ahí el poder regresarles facultades importantes, que las entidades que mejores esfuerzos han realizado, han planteado. Sin embargo, la mayoría no aprovechan sus facultades impositivas, es el caso del Impuesto a la Tenencia, que muchos han dejado de cobrar, para después acudir a pedir apoyos del Ramos 23, para cubrir su faltante derivado de la eliminación de dicho impuesto. Lo cual es irresponsable.

El riesgo es la existencia de fisuras en el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF), ya que muchas entidades federativas que pueden y quieren recaudar sus impuestos podrían dejarlo, ya que recaudarían más de lo que reciben de participaciones. De ahí la importancia de crear una Ley del Gasto Federalizado, que integre en un solo proyecto las transferencias condicionadas, aportaciones, subsidios y convenios, las no condicionadas de libre disponibilidad y la deuda pública, así como elementos de la armonización contable, la disciplina financiera y la disciplina fiscal.

David Rogelio Colmenares Páramo


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La ASF y lo que viene

16 / Mar / 2018

Ayer fui electo Auditor Superior de la Federación, después de un proceso apegado a la ley, donde de 41 aspirantes a quienes se nos entrevistó, quedamos tres que debíamos haber sido votados en diciembre del año pasado. No hubo acuerdos parlamentarios y el proceso quedó suspendido hasta el día de ayer.

Hubo mucha especulación, que si se bajaba la terna, que si entraban otros tres; sin embargo, era claro que cualquier procedimiento no establecido, llevaría este proceso a convertir a la terna en eterna.

Afortunadamente se pusieron de acuerdo y ayer, por una mayoría abrumadora, con votos de todos los partidos, fui electo y la toma de protesta se dio ante el pleno. Mi compromiso es con el Poder Legislativo, con las fracciones parlamentarias, con los diputados y diputadas, que representan al pueblo. Desde luego mis respetos a Arturo Orcí y a Ángel Trinidad, los otros integrantes de la terna.

El reto no es pequeño y mi compromiso es trabajar en tener una Auditoría Superior fortalecida.

Los temas fundamentales: Fortalecer el enfoque preventivo, evitar la recurrencia, esto es que los mismos rubros observados hace 10 años se repitan o los comentan todos los estados.

Significa que no hemos logrado influir en la definición misma de los programas o los fondos, en su normativa y su clasificación programática.

Tenemos que crear un servicio fiscalizador de carrera, evitando que los auditores tengan condiciones de incertidumbre laboral, fortaleciendo su capacitación y sancionando cualquier acto de corrupción.

Los reintegros no deben ser meta, menos con el enfoque tradicional de su regreso a los mismos fondos. Ya hay algunos programas que se reintegran a Tesofe.

Un tema central es que hoy ya podemos auditar las participaciones, que son recursos de libre disponibilidad de los estados, recursos propios que se clasifican como gasto no programable. No conozco el detalle, pero será una de mis primeras acciones. Tengo la impresión de que no conocen todavía nuestros auditores la diferencia entre el gasto federalizado condicionado y las participaciones, o los ingresos derivados de la colaboración administrativa, que no son participaciones.

Estas últimas son recursos que se derivan del Convenio de Adhesión al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, los estados se adhirieron firmando un Convenio de Adhesión, donde dejan de recaudar impuestos que la Constitución les permite, a cambio de recibir participaciones de la recaudación federal. A partir de la recaudación federal participable de impuestos coordinados se determina un porcentaje que se distribuye a través de las participaciones.

Por cierto, he comentado que en los últimos tres años éstas han estado encima de lo recaudado y las finanzas estatales han recibido recursos crecientes.

Tenemos que hacer auditorías eficientes, capacitando a nuestros auditores.

La Auditoría Superior es parte fundamental de los tres sistemas: el Sistema Nacional Anticorrupción, el Sistema Nacional de Fiscalización y el Sistema Nacional de Transparencia. En uno de ellos participa en la coordinación institucional la Secretaría de la Función Pública, con la que debe existir una estrecha coordinación institucional, los auditores de los estados y los contralores estatales.

Ahí hay otro reto: el de fortalecer la independencia de las auditorías de los estados, muchas de ellas limitadas y presionadas a renunciar en los cambios de gobierno. El sistema debe avanzar en su fortaleza e independencia. Hay muchos casos de presión a los auditores estatales. Aspiro y ofrezco una relación de pares, buscando un estrecho trabajo de coordinación en la lucha contra la corrupción, siempre con un enfoque preventivo.

Lo que viene, los retos a los que nos comprometimos. No podemos fallar a ningún compromiso institucional.

David Rogelio Colmenares Páramo


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