Homologación jurídica estatal

22 / Jun / 2018

Foto ASF-David ColEl federalismo vive un debate viejo: centralización vs descentralización. Hay Estados federales o unitarios, pero ambos no son sinónimo de nada, ya que hay federalizados centralizados, como México, o unitarios descentralizados, como Chile.

Cuando hablamos de descentralización de las facultades tributarias o de las responsabilidades de gasto, tenemos antes que realizar una reflexión sobre los resultados de su gestión.

Sin embargo, para pensar en trasferir más responsabilidades a los estados, regresarles facultades recaudatorias o dejarles la responsabilidad de los recursos de inversión transferidos de manera condicionada, es necesario revisar cómo está el diagnóstico de la transparencia fiscal, la armonización contable, la rendición de cuentas y su status en la fiscalización superior.

Como se desprende de la fiscalización de los recursos públicos en el ámbito estatal, fiscalización realizada por la ASF, otras instancias del Sistema Nacional Anticorrupción generan información sobre temas como la opacidad en el uso de los recursos públicos por entidad federativa. Por ejemplo, en la evaluación del CONAC de la armonización contable, en el cuarto trimestre de 2017, encontramos que la calificación general promedio por tipo de ente público tiene hasta al final a los municipios mayores, con un 70 por ciento, los municipios menores, 64. Cifra que habría que valorar ya que me es difícil pensar en armonización en los municipios más pobres del país o los que se rigen por usos y costumbres.

A nivel estatal, con mayor índice de cumplimiento en el proceso de armonización contable, destacan Querétaro, CDMX, Durango y Campeche, que van del 79 al 99 por ciento, estando por debajo de la media estados como Oaxaca, con 42 por ciento, hasta llegar a Jalisco, Yucatán y Guerrero, con 14.7, 12.82 y 8.70 por ciento respectivamente.

A pesar de la existencia de un órgano garante de la transparencia en cada estado, para Transparencia Mexicana, con su índice de Transparencia, Anticorrupción e Impunidad Cero (TAI) 2017, en la Opacidad por entidad federativa, la entidad mejor calificada es la CDMX y la peor es Querétaro: 85 vs 64 por ciento.

En la parte recaudatoria pocas entidades federativas asumen su responsabilidad fiscal, esto sin olvidar reconocer el bajo potencial recaudatorio de los impuestos locales, pero con ellos algunos recaudan más del 15 por ciento de sus ingresos propios y otros apenas el dos o tres por ciento.

Me han preguntado si es válida la intención de transferir, regresándoles más facultades impositivas a los estados, si las que tienen las desaprovechan o inclusive ellos mismos las anulan, como es el caso del impuesto a la tenencia. Las entidades que asumen su responsabilidad fiscal están recuperando la recaudación de antes de 2012, otras ni siquiera lo legislaron por razones estrictamente políticas. Lo cual es un tremendo error por la parte de la gobernanza estatal.

Debemos reconocer que vivimos en una jungla legislativa, por ello es necesaria la homologación jurídica, así como la armonización contable de los estados, como condición necesaria para tener mejores resultados en la fiscalización y surja una nueva responsabilidad. Un ejemplo es el Compranet, que sólo aplica para los recursos federales, pero en el caso de los órdenes locales se rigen por sus propias normas de adquisiciones, las cuales pueden tener incentivos para direccionar los resultados.

Si queremos aspirar a un orden federal serio, cuya premisa sea la descentralización, tendremos que mostrar en los estados y municipios, además de responsabilidad en el manejo de sus finanzas públicas, el fortalecimiento a la transparencia y avanzar aún más en la armonización contable, así como considerar el tema de la homologación jurídica, tarea que llevaremos a cabo con la reestructuración de la ASF.

David Rogelio Colmenares Páramo


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Debatir el federalismo

15 / Jun / 2018

Foto ASF-David ColPor razones de trabajo no pude asistir al evento sobre el federalismo que organizó ayer el CIDE, y al que amablemente me invitó su director, el maestro López Ayllón.

El federalismo es un asunto que con el tiempo se ha convertido en un lugar común. Es una forma de organización del Estado en la que se conjuntan una serie de soberanías, que ceden una parte de la misma para dar forma a la soberanía nacional. Ya unidos como país es muy difícil la separación, puesto que el poder central recurre incluso a la fuerza para evitar que se separe de la Federación alguna de sus partes.

Desde que se crea el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal hacia los años ochenta, era evidente que se daba un paso atrás para poder eliminar la jungla fiscal, mejorar la recaudación tributaria y crear un sistema impositivo nacional. Con ello se desaparecieron cientos de impuestos estatales y federales al consumo y el Impuesto Sobre Ingresos Mercantiles, creando el IVA y la Ley de Coordinación Fiscal a partir de 1980, cambiando la forma de participación de los impuestos federales, de impuesto por impuesto, a la creación de una figura, esto es la recaudación federal participable, a partir de un porcentaje de la misma que compensase la recaudación que ya no podrían cobrar directamente los estados. Son las llamadas participaciones.

La centralización de la recaudación podría considerarse un acto centralista, un paso atrás, pero resolvía el problema de la doble tributación. En un principio los estados recaudaban el IVA; sin embargo, en algún momento, aprovechando la recaudación a través del sistema bancario, se centralizó en el gobierno federal a través de la Subsecretaría de Ingresos, de donde surgiría el SAT hace un poco más de 20 años, creándose con el tiempo la figura de la colaboración administrativa, junto con un sistema de incentivos al esfuerzo recaudatorio de los estados.

Un tema central es que con la controversia entre los conceptos resarcitorio –a los estados que pierden recursos al transferir una parte a los estados menos favorecidos– y el compensatorio –para tender a igualar los recursos por habitante– se dio una competencia entre los estados con mayor potencial recaudatorio por su grado de desarrollo y los de menores recursos, con población rural y urbana en condiciones de pobreza.

El Ramo 28 es donde se registran las participaciones, que forman parte del gasto no programable, al igual que el servicio de la deuda pública federal, y son recursos propios de los estados y municipios.

Cuando se agrupan en un mismo ramo presupuestal una serie de conceptos que ya existían –como era el caso del gasto en educación básica, desconcentrado en 1992, o el del fondo de aportaciones de salud unos años después, así como el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal (nieto del Programa Nacional de Solidaridad)– se crea el Ramo 33, pero se trata de recursos condicionados que nunca pierden su naturaleza de federales, por ello los fiscaliza la Auditoría Superior de la Federación.

En 2004, se convoca a partir de una iniciativa de la Conago a la primera Convención Nacional Hacendaria, con más de 300 resultados por consenso; pero en el caso de los que tenían que llegar a la Cámara de Diputados, estos no avanzaron dada la proximidad del proceso electoral de 2006.

Estamos preparando en la Auditoría Superior de la Federación un proyecto de Ley de Coordinación Hacendaria, o como se le llegó a llamar del Gasto Federalizado, que al incluir los conceptos del Pacto Fiscal –Ramo 28– y del gasto condicionado –Ramo33– daría lugar a la sustitución de la Ley de Coordinación Fiscal por un ordenamiento integral.

Es un momento adecuado para someter el federalismo a revisión; la descentración o centralización, a debate, la distribución de potestades y responsabilidades de gasto. Esto es, convocar a una nueva Convención Nacional Hacendaria.

David Rogelio Colmenares Páramo


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Contener el costo de la deuda

08 / Jun / 2018

Foto ASF-David ColEl crecimiento de la deuda de estados y municipios se triplica de 2006 a 2013, esto es, pasó de 160 mil millones a 483 mil millones de pesos como consecuencia de la crisis financiera de 2009, que se convirtió en una crisis fiscal de donde se derivó que las participaciones se mantuvieran por debajo de su nivel en términos reales, de 2008 a 2013, a lo que se sumó el bajo potencial recaudatorio de los impuestos locales y el desinterés en muchos estados y municipios para aplicar políticas de gasto eficientes y transparentes.

El problema de la deuda es que se paga o se reprograma para que se pague años después, con lo que mantiene la restricción de recursos para la inversión y el gasto social. En 2017, tres quintas partes de la nueva deuda de ese año se destinó para reprogramar, esto es para ganar tiempo, bajar servicio en el corto plazo, pero al final con un incremento en su costo. Reprogramar hacia adelante la deuda que ya existía localmente, implica que esta ya no crezca como lo estuvo haciendo de hasta 2014, cuando creció un promedio de más de 50 mil millones de pesos por año. Pero en los últimos tres años se ha logrado disminuir ese crecimiento, lo cual se puede explicar por la entrada en vigor de la Ley de Disciplina Financiera y su sistema de semáforos, que en su segunda versión corrige algunos criterios de la primera. Por otra parte está disminuyendo la capacidad de endeudamiento, derivado de que su principal garantía de pago son las participaciones, y aunque en los últimos años estas han crecido por arriba de lo programado, aún no han recuperado poder adquisitivo real.

Desde 2013, la deuda respecto de las participaciones fue de 91 por ciento, y en los últimos cinco años esta cifra está en descenso, hoy está alrededor del 78 por ciento, proporción inferior al 2011 pero aún lejos de la relación de 2006, cuando fue de 49 por ciento.

Las fuentes de endeudamiento se clasifica en varias ventanillas: la banca múltiple, la banca de desarrollo, las emisiones bursátiles, los fideicomisos y los PPS, como los más importantes mecanismos para obtener recursos de forma extraordinaria.

Las emisiones bursátiles no son comunes en todos los estados, pero para 2017 existen tres donde la composición de su deuda sobresale con más de 30 por ciento: Oaxaca, con 48 por ciento, y Chihuahua y Chiapas con 36 por ciento. En este modelo permite comprometer ingresos futuros para ejercer en el presente, estas emisiones causaron grandes descontentos en algunos estados.

Para 2017, el promedio de la deuda con relación a las participaciones en los estados fue de 79.3 por ciento, pero en Quintana Roo, Chihuahua, Nuevo León y Coahuila equivale a más del 200 por ciento con respecto a sus participaciones.

Otro aspecto importante es que, en promedio, los plazos de vencimiento de estas deudas están en 14 años; es decir, se requieren más de dos administraciones de gobierno estatal para poder cumplir los compromisos que al día de hoy se tienen, siendo Quintana Roo y Nuevo León los estados con plazos de más de 20 años.

Por lo anterior es que la revisión de la deuda estatal, del impacto presupuestal de su servicio, implica que se requiera de un nuevo análisis del pacto fiscal para mantener el desarrollo sin la dependencia fiscal del esfuerzo federal, a fin de poder crecer y evitar desenlaces de las finanzas públicas y sus consecuencias, como el desempleo, la pobreza y la elevación de los índices de delincuencia.

La ASF, con sus nuevas atribuciones hacia estados y municipios, busca prevenir este futuro, así como dar seguimiento a las disposiciones de la Ley de Disciplina Financiera, esto es revisar, ahora sí en tiempo real, las participaciones y la deuda, así como fortalecer transparencia y armonización contable.

David Rogelio Colmenares Páramo