Federalismo fiscal, agenda pendiente

02 / Oct / 2020

Foto ASF-David ColSe siguen multiplicando los análisis sobre el tema de las relaciones fiscales en un país federal como el nuestro; ya he mencionado que generalmente los países con sistema federal son los más extensos y poblados del mundo. Que las diferencias con los países unitarios o centrales son importantes, incluso a nivel nacional; por ejemplo, una entidad que forma parte de la Federación mexicana, pero tiene un sistema de gobierno unitario o centralista en materia fiscal, como está establecido en su Constitución, lo que le ha permitido mantener su eficiencia recaudatoria, a pesar del impacto negativo de las reformas a las fórmulas de distribución de participaciones instrumentada a partir de 2008, es la Ciudad de México.

El contraste es evidente con el resto de las entidades federativas, con grandes asimetrías en cuanto a la relación ingresos propios producto de su esfuerzo recaudatorio versus transferencias federales condicionadas, como las aportaciones del Ramo 33, o no condicionadas, como las del Ramo 28, esto es las participaciones de participaciones federales, que son las que determinan su destino los congresos locales.

Hay razones de gobernabilidad en la elección de un sistema federal, y en el federalismo fiscal de equidad en la distribución de recursos, responsabilidades y servicios. El federalismo mexicano es un acuerdo entre órdenes de gobierno, los estatales y la Federación.

Desde que se realizan las primeras convenciones nacionales fiscales, desde 1925 hasta la Convención Nacional Hacendaria de 2004, el tema sigue presente: una mejor distribución de responsabilidades y facultades tributarias, pero también de gasto entre esos dos órdenes de gobierno, sin olvidarnos del orden municipal, que ya tiene también facultades exclusivas como la recaudación del impuesto predial. En suma, se busca asegurar la equidad del sistema tributario hacia los contribuyentes de todo el país, simplificar el sistema tributario nacional y fortalecer las finanzas públicas de los tres órdenes de gobierno. Asumir cada uno la responsabilidad fiscal, el interés por recaudar con eficiencia, las facultades qué conservar, encontrar un buen sistema de reparto que considere criterios de reparto sin descuidar el necesario equilibrio entre las entidades donde se recauda por la entidad federal y la necesaria justicia distributiva.

Siempre que se ha debatido el tema se establecen bandos entre los gobiernos de las entidades federativas, por efecto de la llamada suma cero, la cual solo se puede romper cuando se introduce el esfuerzo recaudatorio local. Asimismo, en cuanto al regreso de responsabilidades recaudatorias dejadas en suspensa al firmarse por todos los estados el Convenio de Adhesión al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, excepto la Ciudad de México, vinculada a través del convenio de colaboración administrativa, en virtud de que en 1980, esta última era una dependencia más del Poder Ejecutivo federal.

Ya alguna vez se intentó un ejercicio sobre alternativas al sistema de participaciones, como la recaudación total del IVA por parte de los estados, pero la distribución de lo recaudado sería extremadamente asimétrica y tendrían que establecerse fondos de compensación para los estados con débil infraestructura y economías más débiles, como las del sur-sureste.

Para avanzar y fortalecer nuestro federalismo, sí es necesaria una segunda convención hacendaria, para revisar virtudes y defectos de federalismo como forma de gobierno, lo mismo que el reparto de competencias fiscales, ingreso y gasto, los desequilibrios horizontales y verticales, las transferencias condicionadas y no condicionadas, las compensatorias, entre otros temas. Así como los diferentes grados y espacios de centralización y descentralización en un país federal.

Finalmente, cuidar en la parte recaudatoria el aliento a la inversión generadora de empleo y actividad económica.

David Colmenares Páramo



Dilemas actuales de la fórmula

25 / Sep / 2020

Foto ASF-David ColEn 2006 los ingresos estatales fueron importantes, por un lado, las participaciones crecieron por encima de lo estimado, se les pagaban los llamados excedentes petroleros, se encargaban de cobrar el impuesto a la tenencia como un acto de colaboración administrativa; en promedio, ambos ingresos equivalían casi a dos meses adicionales de participaciones, con mucho el principal ingreso de los estados y municipios; por supuesto, la recaudación propia de los estados era igual que hoy, muy baja, con interesantes excepciones notables en algunas entidades federativas, como la Ciudad de México, Nuevo León, el Estado de México, algunos más del norte y con el 18 por ciento Campeche, mientras tuvo un buen secretario de Finanzas, agobiado por el costo de la desconcentración de los servicios educativos –no de la educación– desde 1992, a quien cuando conocí lo primero que me dijo fue “queremos en Campeche devolver la educación”.

Como mencionaba, la fórmula con la que se pretendía cambiar la de 1990, consistía en la dinámica del PIB, la población domiciliada, el promedio de la recaudación de ingresos estatales de los últimos tres años, todas estas variables ponderadas por el coeficiente poblacional.

En el ejercicio que realizamos uno o dos años adelante revisando el crecimiento de las participaciones en términos reales, se observaba una correlación casi perfecta entre el coeficiente poblacional y los coeficientes del fondo general de participaciones. El resultado es que se dieron unos cuantos ganadores, uno en especial, y grandes perdedores, dos en especial, que ya he mencionado en otras notas.

El problema de las participaciones es la suma cero.

En ese momento se publica el dato del PIB estatal que tenía un rezago de casi cuatro años, con grandes cambios, principalmente la reducción del PIB de la Ciudad de México y el crecimiento del de Campeche, que incluso llego a ser –sin ser país– el tercer per cápita más grande del mundo.

Esa es la fórmula vigente, que por supuesto tiene que revisarse, evitando lo que pasó en 1990 que se polarizaron los intereses de los estados, en favor de los de menor desarrollo y con menores porcentajes de participaciones.

Ese es un trabajo que sólo se puede hacer desde la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales y es un asunto técnico, no político.

Pero queda otro tema, que es la relación estado-municipio, que muy asimétrico y en algún tiempo, no se ha cumplido al detalle con la Ley de Coordinación Fiscal, lo que ha significado incluso una controversia que, por cierto, ganó el municipio de Acapulco al gobierno de Guerrero.

Hace tiempo la ASF elaboró un análisis de las fórmulas de cada estado y periódicamente lo hace el INDETEC. Hay de todo, algunas son clones de las federales, otras simples y no tan buenas como la de San Luis Potosí, donde todos los fondos se reparten igual, por población, el 95 por ciento del total.

Pero al municipio se le ha marginado de grandes decisiones, por ejemplo, cuando algunos estados decidieron durante procesos electorales, desaparecer el impuesto a la tenencia, no consideraron que eliminaron sin consulta por lo menos el 20 por ciento que correspondía a sus municipios, que no tenían posibilidades de suplirlo, ni con gestión ante las tesorerías estatales.

La excepción más importante fue la Ciudad de México. Incluso resultaba dramático que los ingresos que eliminaron iban a Hacienda a gestionar apoyos para suplir lo que dejaron de cobrar. Con poco éxito, por supuesto.

El tema debe ir más allá del de la fórmula, es revisar el reparto de potestades, pero en función de los resultados en la gestión recaudatoria de las facultades que hoy tienen y no todos aprovechan, como el caso de la tenencia y su grado de responsabilidad fiscal, equivalente a una buena administración tributaria.

Algunos estados están haciendo ya sus “santitos”…

David Colmenares Páramo



El reparto de las participaciones

18 / Sep / 2020

Foto ASF-David ColEn el contexto del pacto fiscal, sobre la distribución de recursos fiscales entre los tres órdenes de gobierno, hay un tema que en ciertos momentos ha sido central y ha generado diferencias importantes entre las entidades federativas.

En el momento actual es significativa la dependencia de la mayoría respecto a las transferencias de recursos federales, destacando las participaciones, que son un porcentaje de la recaudación federal participable, se trata de casi 10 fondos y fonditos, con fórmulas cuyo elemento central es la población domiciliada. Antes, en 1990 se aprobó una “nueva fórmula”, básicamente la del Fondo General de Participaciones (el 20 por ciento de la RFP), la cual fue discutida ese año entre las entidades federativas con un consenso abrumador entre las mismas, en un largo proceso de discusión que duró un año, para reducir la diferencia per cápita en su distribución. No todos quedaron satisfechos, pero para los menos ganadores se crearon dos reservas de contingencia y compensación.

Diferentes fueron los cambios para 2008, un año antes de la crisis financiera que provoco caídas espectaculares en el PIB de un gran número de países, entre ellos México, atravesándose además la pandemia de la influenza; desde entonces las participaciones prácticamente en todos los fondos se distribuyen por la población domiciliada, lo cual es regresivo y generó grandes perdedores y un solo ganador. Por ejemplo, la Ciudad de México y Tabasco hasta hace dos años perdieron de manera acumulada por ese cambio de fórmulas más de 40 mil millones de pesos, que la primera con una economía dinámica y buena recaudación ha recuperado, no así Tabasco.

Por otro lado están las aportaciones, que son transferencias condicionadas etiquetadas, orientadas a un fin determinado, como es el caso de salud, educación, seguridad, infraestructura social municipal, hasta sumar ocho fondos, con fórmulas que por lo menos requieren una revisión, ya que, en la fiscalización superior, por ejemplo, han sido recurrentes las observaciones en las auditorías practicadas a los fondos, además de generalizadas entre estados y municipios. Hoy hay notables excepciones, por supuesto, como se ha dado cuenta en los informes de resultados de la ASF.

Entre ambos conceptos se rebasa el 90 por ciento de las transferencias a los estados y son conceptos cuya fiscalización exclusiva corresponde a la misma Auditoría.

Recuerdo dos posiciones en 1990, la de los estados del centro y sur, que planteaban un reparto per cápita más justo, inquietud que surge cuando Oaxaca destaca que la relación por habitante entre Tabasco –por las participaciones petroleras del origen– y el entonces DF, era muy grande –nueve a uno– respecto a Oaxaca y parecida a la de otras entidades federativas y por el otro el Distrito Federal (DF), Estado de México y Nuevo León, entre otros, que apostaban al efecto compensatorio.

En la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales se retoma el tema y se crea un Grupo de Trabajo para la Revisión de la Formula de Distribución de Participaciones.

Así, por un lado estaba la mayoría, unas 26 entidades, apoyando y perfeccionado la propuesta oaxaqueña y contando con el apoyo de Hacienda, y los otros apostaban al reparto compensatorio, esto es en función de la generación del PIB de cada estado. Eran los menos, pero más poderosos económicamente.

Pero en una reunión nacional de consenso se aprobó la fórmula que todavía se mantiene en un porcentaje vivo, una tercera parte con los coeficientes de 2007, el resto es producto de la fórmula de 2008.

Decir que los estados aportan más o menos a la recaudación federal, no es correcto, ya que la recaudación está centralizada en el SAT. Por otra parte, no hay que olvidar que el objetivo de un sistema federal, como el nuestro, es reducir las desigualdades entre los miembros de la Federación y los cambios deben ser graduales.

David Colmenares Páramo