El reparto de las participaciones

18 / Sep / 2020

Foto ASF-David ColEn el contexto del pacto fiscal, sobre la distribución de recursos fiscales entre los tres órdenes de gobierno, hay un tema que en ciertos momentos ha sido central y ha generado diferencias importantes entre las entidades federativas.

En el momento actual es significativa la dependencia de la mayoría respecto a las transferencias de recursos federales, destacando las participaciones, que son un porcentaje de la recaudación federal participable, se trata de casi 10 fondos y fonditos, con fórmulas cuyo elemento central es la población domiciliada. Antes, en 1990 se aprobó una “nueva fórmula”, básicamente la del Fondo General de Participaciones (el 20 por ciento de la RFP), la cual fue discutida ese año entre las entidades federativas con un consenso abrumador entre las mismas, en un largo proceso de discusión que duró un año, para reducir la diferencia per cápita en su distribución. No todos quedaron satisfechos, pero para los menos ganadores se crearon dos reservas de contingencia y compensación.

Diferentes fueron los cambios para 2008, un año antes de la crisis financiera que provoco caídas espectaculares en el PIB de un gran número de países, entre ellos México, atravesándose además la pandemia de la influenza; desde entonces las participaciones prácticamente en todos los fondos se distribuyen por la población domiciliada, lo cual es regresivo y generó grandes perdedores y un solo ganador. Por ejemplo, la Ciudad de México y Tabasco hasta hace dos años perdieron de manera acumulada por ese cambio de fórmulas más de 40 mil millones de pesos, que la primera con una economía dinámica y buena recaudación ha recuperado, no así Tabasco.

Por otro lado están las aportaciones, que son transferencias condicionadas etiquetadas, orientadas a un fin determinado, como es el caso de salud, educación, seguridad, infraestructura social municipal, hasta sumar ocho fondos, con fórmulas que por lo menos requieren una revisión, ya que, en la fiscalización superior, por ejemplo, han sido recurrentes las observaciones en las auditorías practicadas a los fondos, además de generalizadas entre estados y municipios. Hoy hay notables excepciones, por supuesto, como se ha dado cuenta en los informes de resultados de la ASF.

Entre ambos conceptos se rebasa el 90 por ciento de las transferencias a los estados y son conceptos cuya fiscalización exclusiva corresponde a la misma Auditoría.

Recuerdo dos posiciones en 1990, la de los estados del centro y sur, que planteaban un reparto per cápita más justo, inquietud que surge cuando Oaxaca destaca que la relación por habitante entre Tabasco –por las participaciones petroleras del origen– y el entonces DF, era muy grande –nueve a uno– respecto a Oaxaca y parecida a la de otras entidades federativas y por el otro el Distrito Federal (DF), Estado de México y Nuevo León, entre otros, que apostaban al efecto compensatorio.

En la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales se retoma el tema y se crea un Grupo de Trabajo para la Revisión de la Formula de Distribución de Participaciones.

Así, por un lado estaba la mayoría, unas 26 entidades, apoyando y perfeccionado la propuesta oaxaqueña y contando con el apoyo de Hacienda, y los otros apostaban al reparto compensatorio, esto es en función de la generación del PIB de cada estado. Eran los menos, pero más poderosos económicamente.

Pero en una reunión nacional de consenso se aprobó la fórmula que todavía se mantiene en un porcentaje vivo, una tercera parte con los coeficientes de 2007, el resto es producto de la fórmula de 2008.

Decir que los estados aportan más o menos a la recaudación federal, no es correcto, ya que la recaudación está centralizada en el SAT. Por otra parte, no hay que olvidar que el objetivo de un sistema federal, como el nuestro, es reducir las desigualdades entre los miembros de la Federación y los cambios deben ser graduales.

David Colmenares Páramo



Hito para la fiscalización superior

11 / Sep / 2020

Foto ASF-David ColEl objetivo de la fiscalización superior, que nuestra Constitución ha confiado a la Auditoría Superior de la Federación (ASF), es verificar que la totalidad de los recursos públicos federales se ejerzan de forma eficaz, eficiente y conforme con los principios de legalidad y regularidad. De esta forma, no sólo favorece la disuasión de posibles actos de corrupción, sino que contribuye a que las autoridades en sus esferas de competencia actúen en estricto apego a las leyes que regulan su labor.

Atendiendo a la importancia que tiene la función fiscalizadora, el pasado miércoles, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en una decisión histórica y de gran trascendencia en materia de rendición de cuentas, resolvió a favor de la ASF un amparo con el que mandata fiscalizar la gestión del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores (Infonavit).

Este asunto tiene su origen en el Programa Anual de Auditorías 2018, en el cual la ASF incorporó una auditoría al Infonavit, por considerar que se trata de actividades y de recursos sujetos a fiscalización con sustento en una obligación constitucional.

En contra de esta determinación, el Infonavit presentó un juicio de amparo indirecto en los Juzgados de Distrito en Materia Administrativa del Poder Judicial de la Federación, argumentando que la ASF carecía de competencia para auditar al Instituto. Ello dado su carácter de institución autónoma de la Administración Pública Federal. Además, el Infonavit sostenía que su patrimonio sólo se conformaba por recursos de carácter privado y no por recursos públicos federales.

Al respecto, la Segunda Sala del alto tribunal del país dejó clara la competencia legal de la ASF para auditar al Infonavit, a fin de comprobar el cumplimiento de los programas federales y el debido ejercicio de su patrimonio. Ello por tener constitucional y legalmente una función social especifica orientada al ejercicio de los derechos de seguridad social, y a la vivienda.

El punto clave es que la SCJN, en su resolución cuya ponencia fue presentada por la ministra Yasmín Esquivel, precisó que, con independencia de que los recursos manejados por el Infonavit sean propiedad de los trabajadores, deben ser fiscalizados y verificados por parte del Estado a fin de evaluar que se cumpla con su finalidad. Aunado a que, el cobro de las aportaciones de seguridad social es ejercido a partir de la facultad económico-coactiva del Instituto, por tanto, debe responder y cumplir con que se integren debidamente a las subcuentas correspondientes, y por tanto puede ser fiscalizado por la ASF.

La decisión de nuestro máximo tribunal de justicia refiere al contenido de la Declaración de Lima, que es una de las normas de la Organización Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI), de la cual la ASF es parte.

Esta norma indica que todas las actividades estatales deben estar sometidas al control de la Entidad Fiscalizadora Superior, con independencia de que se encuentren reflejadas en el presupuesto del Estado.

La ASF tiene un compromiso con el Estado de derecho y la legalidad como máxima autoridad de fiscalización superior de los recursos públicos federales, en aras del fortalecimiento a la transparencia y rendición de cuentas, en beneficio de la sociedad, por ello, en cumplimiento a la resolución de la SCJN ejercerá su facultad auditora enfáticamente para vigilar el correcto desempeño y eficacia de la gestión financiera del Infonavit, que en un comunicado de prensa señaló que la sentencia será acatada en sus términos.

En suma, se trata de un hito en la fiscalización superior en nuestro país, que contribuye a la vigencia del Estado de derecho.

Más aún, en tiempos en que la pandemia nos ha permitido potenciar el uso de las nuevas tecnologías en la fiscalización superior, como se destacó en el foro de EUROSAI-OLACEFS.

David Colmenares Páramo



La disputa por los recursos

04 / Sep / 2020

Foto ASF-David ColEn un Estado federal como el nuestro, es común la disputa por la distribución de los recursos fiscales entre los gobiernos subnacionales, en nuestro caso estatales. Desde que se creó el Sistema de Coordinación Fiscal, se han dado dos posiciones divergentes, pero no sin debates y cambios, unos ganan más y otros menos. La clave fue como en 1990, la creación de mecanismos de compensación, con recursos aportados por ambos órdenes de gobierno.

Por un lado, los estados que aspiran a que prevalezcan los criterios igualitarios, que son la mayoría, como se ha demostrado en experiencias del pasado consensadas, cuando no ha existido este procedimiento, las disputas se han prolongado en la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales.

Por otro lado, los estados que tienen mayor desarrollo económico, menores indicadores de pobreza, mayores grados de conectividad, bancarización y vías de comunicación, por lo tanto, desarrollo industrial, quienes han apelado a su capacidad contributiva para pugnar por mejores coeficientes en la distribución del Fondo General de Participaciones. Somos un país federal, y estas diferencias son naturales.

Veamos lo que pasa en España, un país unitario con tendencias separatistas, donde se ha llegado a plantear como salida a sus problemas, virar al modelo federal.

Por ello es que, en México, la disputa por el presupuesto es normal y claro, si la responsabilidad recaudatoria es del gobierno federal o central, la dependencia de los estados y municipios de las transferencias de recursos federales, ha generado haciendas públicas con bajo potencial recaudatorio. Aun así, hay entidades que recaudan más que otras, no solo por las diferencias de desarrollo, sino también porque en muchos se ha optado por la comodidad fiscal, por lo que vale la pena revisar la naturaleza de los recursos fiscales transferidos, sus destinos y su normatividad; por un lado, las participaciones del Ramo 28, o las aportaciones condicionadas, principalmente las del Ramo 33, que se crea en 1998, al agrupar recursos dispersos del presupuesto en dicho Ramo, que incluye los recursos de salud, educación, seguridad, combate a la pobreza, entre otros, para distribuirlos con reglas de operación de manera condicionada.

Una cosa real es que la capacidad de gasto de los estados, ha crecido de manera inversa a sus facultades recaudatorias.

Lo primero fue determinar qué porcentaje de la recaudación participable sería distribuida entre los estados y municipios. El Sistema comenzó con el 12.5 por ciento, al principio de manera inercial, quedando algunos estados por encima del promedio de la mayor parte de las entidades federativas. Ese reparto dejó insatisfechos a una parte importante de las entidades federativas que aún consideran que reciben recursos insuficientes para sus necesidades de gasto.

Una cosa importante, ni las participaciones, ni las aportaciones han cambiado, desde las reformas de 1990 y 2008. Las fórmulas de distribución son prácticamente las mismas. Lo único que las cambiaría sería una caída importante de los ingresos participables, porque incluso algunos fondos de aportaciones, están referenciados a ellas.

Cambiarlas implica un proceso largo para lograr consensos, por supuesto en la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales.

Lo que urge revisar son las fórmulas de distribución estados–municipios, donde todas son diferentes, algunas buenas, otro no tanto, pero eso les toca a los congresos estatales. Hay un estudio de la Auditoría Superior de la Federación (ASF) sobre todas ellas.

Por otro lado, aún existe el Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas, mismo que se está potenciando, que les dará un tiempo para trabajar.

En todos los casos, son recursos fiscalizados por la ASF, así como la deuda estatal y municipal.

David Colmenares Páramo