Fiscalizando en la crisis

12 / Jun / 2020

Foto ASF-David ColExisten dos importantes sistemas de organización política en el mundo: los países federales y los unitarios o centralistas. En los primeros coexisten soberanías de diferentes órdenes de gobierno y en los segundos solo una. Los federales no llegan a 30, pero son los más grandes del mundo; los demás –la mayoría– son gobiernos unitarios. México es un país federal, lo que no significa sea descentralizado, particularmente han sido sensibles los temas tributario y presupuestal.

El acuerdo se materializó hace casi 40 años cuando el secretario de Hacienda era David Ibarra Muños y los estados cedieron facultades recaudatorias al gobierno federal, dejándoles la responsabilidad de recaudar para recibir después una parte de lo recaudado.

Se forma la recaudación federal participable, donde se agrupan todos los ingresos corrientes con los que se calculan las participaciones, y se hacen pagos provisionales, y las cifras definitivas son las de Cuenta Pública (CP) cuando es presentada a la Cámara de Diputados.

De los fondos, destaca el Fondo General de Participaciones, con 20 por ciento de la recaudación federal participable, del cual por lo menos cuatro puntos son transferidos a los municipios, esto es el 20 por ciento, aunque hay estados que participan con un poco más a sus municipios, de todos los fondos estatales y ellos reciben el 100 por ciento del Fondo de Fomento Municipal.

Los recursos participables se distribuyen a través de fórmulas, donde nada tiene que ver el origen de la recaudación federal, que no la hacen los estados sino la autoridad federal a través del SAT. Al respecto, en el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal existe una Comisión de Vigilancia donde se verifican las cifras y la aplicación de las fórmulas donde participan las entidades federativas, comité que, por cierto, durante muchos fue coordinado por el hoy auditor especial de gasto federalizado en la ASF.

Con cifras del informe que la autoridad fiscalizadora presentó a la Comisión de Vigilancia de la Cámara de Diputados en febrero, correspondiente a la CP 2018, ya que son revisiones ex post o posteriores a la presentación de las cuentas públicas, esto es, son revisiones de hechos pasados, de ahí la necesidad para que la ASF revise en tiempo real, con un enfoque preventivo y correctivo, algo que empezamos a hacer con convenios no de acompañamiento, sino de revisión adelantada en proyectos importantes como el nuevo aeropuerto, el proyecto de Dos Bocas y hemos actuado así con la Guardia Nacional. Y procuramos hacerlo con el sector salud.

En el último año de la administración anterior, el gasto federalizado significó el 35 por ciento del gasto neto federal, del cual las transferencias condicionadas representaron el 20 y las participaciones, el 15 por ciento.

Ese año se hicieron mil 332 auditorías al gasto federalizado, más de 70 por ciento del total de las revisiones de la ASF, de las cuales 820 correspondieron al gasto programable, esto es aportaciones, convenios, subsidios y a programas extra presupuestarios, así como 312 a las participaciones y 200 al cumplimiento de la Ley de Disciplina Financiera de las entidades federativas y los municipios. En este momento, están en proceso las revisiones correspondientes a la Cuenta Pública 2019, con un ajuste debido a los meses en que han dejado de correr los plazos legales, pero con grandes avances como la planeación estratégica, las auditorías digitales a través del buzón electrónico, y el avance tecnológico de la ASF, que le permitirán cumplir con los tiempos de la planeación estratégica, con auditorías más precisas, oportunas y con mejores resultados en la lucha contra la corrupción.

Además, con una gran coordinación con la Fiscalía General de la Republica, la Fiscalía Anticorrupción y el Tribunal de Justicia Administrativa, entre otros.

David Colmenares Páramo



La revisión del Fonden

05 / Jun / 2020

Foto ASF-David ColHace unos días participé en sesión del Parlamento Abierto a invitación del presidente de la Comisión de Presupuesto, Erasmo González, y de Mario Delgado, presidente de la Junta de Coordinación Política. Intervinieron los coordinadores de los grupos parlamentarios. El tema fue el Fonden, así como su futuro.

En cuanto al Fonden, que es tema de esta colaboración, el mismo fue diseñado en 1996, según relata Fausto Hernández Trillo, con el fin de reconstruir infraestructura pública y vivienda de población marginada. Posteriormente, Santiago Levy, entonces subsecretario de Egresos, lo presentó a los funcionarios fiscales en San Carlos, Sinaloa, y empezó a operar en 1999.

Es un fideicomiso que –su futuro es lo que se está analizando– ha tenido aciertos, pero también dificultades y defectos, y con esta apertura del Congreso, es el momento de corregirlos, ya sea en el mismo Fondo o creando “un nuevo Fonden” con nuevas reglas de operación, cuyos recursos sean administrados con transparencia y rendición de cuentas.

En cinco estados se ha concentrado más de la mitad de los recursos de reconstrucción, entre ellos están los que tienen mayores niveles de pobreza y que fiscalmente no han sido favorecidos, ya que durante años se privilegiaron las inversiones en infraestructura en el norte y en algunos estados de centro; por lo tanto, los grandes contribuyentes están en otro lado, no en el sureste.

Al respecto, se dio una concentración en los domicilios fiscales de las grandes empresas, en el Valle de México, Nuevo León y Jalisco, dejando a estos estados con pocas posibilidades para hacer reservas fiscales para enfrentar los fenómenos naturales. La idea de crear el Fonden fue oportuna; sin embargo, ha operado con una estructura de pari passus, difícil para los estados más afectados por los desastres naturales.

La recurrencia de desastres naturales por estado se ha concentrado en cinco: Veracruz, Chiapas, Oaxaca, Guerrero y Morelos, poco más de la mitad.

La estructura del pari passu ha sido regresiva; recuerdo que la aportación municipal llegó al 70 por ciento en algún momento, y para los estados del 60 por ciento, lo que se igualó en 2001, al 50–50; hoy se habla de que el gobierno federal pone la mitad y los estados la otra parte, es lo mismo. Sin embargo, la estructura financiera debería estar vinculada al peso fiscal entre los tres órdenes de gobierno.

Como es claro, varias entidades federativas literalmente no podían aportar su parte y dependiendo de la capacidad negociadora de sus autoridades, éstas conseguían recursos de alguna dependencia federal, que finalmente era para la aportación estatal al Fonden, y por otro lado, al no poder el estado depositar su pari passu, los delegados estatales tuvieron problemas con los gobernadores, e incluso se endeudaron para poder liberar los recursos federales; ante ello, en Banobras se crean los “bonos cupón cero”, una presión adicional y costosa para las haciendas estatales. Se les decía que solo pagarían intereses sin poder adelantar el pago.

Otra oportunidad de esta revisión que está haciendo la Cámara de Diputados, es que debe ampliar su cobertura, para incluir las epidemias y pandemias, como se incluyeron en su momento las sequías y los incendios forestales.

Asimismo, es necesario mejorar las reglas de operación, la complementariedad e integración de los fondos y aprovechar los mecanismos que garanticen la disponibilidad de los recursos más allá de la base anual, toda vez que la ocurrencia de los fenómenos es aleatoria. Finalmente, fortalecer la fiscalización superior, tarea por supuesto de la ASF y de la sociedad.

David Colmenares Páramo



El fisco federal participa a los estados

29 / May / 2020

Foto ASF-David ColExiste confusión acerca del funcionamiento de nuestro sistema fiscal, de quién recauda y de que las transferencias van del centro hacia estados y municipios, puesto que más del 90 por ciento recaudado lo hace el SAT. Tampoco hay claridad sobre la coordinación intergubernamental en materia fiscal entre los tres órdenes de gobierno.

Sin embargo, hay quien afirma que los estados participan al gobierno federal y es exactamente al revés, la dependencia estatal de las transferencias federales es muy alta y lo hemos comentado.

Derivado de la adhesión de los estados al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal en 1980, por lo cual dejaron en suspenso o eliminaron de sus leyes de ingresos, impuestos que constitucionalmente, al no ser exclusivos del gobierno federal, podían aplicar. Por otra parte, es cierto que hay estados que han preferido, no hoy, siempre, gastar y dejan de lado el esfuerzo recaudatorio.

En algún tiempo los estados peleaban por el domicilio fiscal de las empresas. A fines de los años ochenta, los estados administraban el IVA, pero no funcionó, por ejemplo un contribuyente podía cambiar su domicilio y se perdía para la entidad que lo estaba auditando, un estado del norte, Sinaloa, devolvía más de lo que recaudaba.

En 1990 se modifica la fórmula de distribución de participaciones, impulsada por la mayoría de las entidades federativas, había ocho que no, por supuesto, pero la mayoría se impuso, siendo con el cambio los grandes ganadores estados como Oaxaca, Chiapas, Veracruz, Hidalgo, Zacates, Michoacán, Puebla, etcétera y hubo “menos ganadores” como el Distrito Federal y Tabasco, no contentos Estado de México, Baja California y Nuevo León. Esta fórmula se usó de manera gradual, de 1991 a 1994, con el reconocimiento incluso de las autoridades hacendarias.

Esa reforma fue igualitaria, no resarcitoria como alegaban la minoría de los estados, pero con un consenso mayoritario en 1990 la reforma pasó y se establecieron incluso mecanismos compensatorios para los estados que no ganaban. Lo cual operó al cien por ciento hasta 2007 y ahí empezó otra historia, con una reforma que todo lo distribuye por habitante domiciliado, con grandes estados perdedores, como la Ciudad de México y Tabasco, pero sin mecanismos de compensación.

Una cosa es cierta, este sistema tiene una Comisión de Vigilancia que certifica si las participaciones son calculadas correctamente o no.

Ha habido intentos para dar más facultades a los estados, como los impuestos cedulares, un impuesto a las ventas, pero no prosperaron. Mientras hubo recursos nadie se quejó, pero con la crisis de 2009, cuando las participaciones caen, se usa plenamente el Fondo de Estabilización de Ingresos de las Entidades Federativas, que hoy tiene un poco más de 60 mil millones de pesos y que se puede potenciar para evitar riesgos en las finanzas estatales.

En suma, los impuestos federales coordinados los recauda el SAT, no los estados, ellos “no aportan” a la Federación, es al revés. Al hablar del pacto fiscal, se debería de pensar en redistribución de responsabilidades recaudatorias, evitando dar lugar a la doble o múltiple tributación.

En algún momento del futuro, deberá de discutirse el tema, sin contaminación política en un juego de ganar todos, esto es sin que ningún orden de gobierno pierda en favor de otro.

Sí se puede empezar y por eso trabajamos en la Auditoría Superior de la Federación una propuesta de Ley de Coordinación Hacendaria, como se planteó en la Convención de las Haciendas Públicas de 2004, que armonice las participaciones y las aportaciones, así como la deuda y las relaciones estado-municipio. Además, sobre transparencia, armonización contable y fiscalización superior.

David Colmenares Páramo