17 / Ago / 2018
Por lo que se ha visto en diversas publicaciones, aún existe una confusión sobre la naturaleza de los recursos transferidos a los estados y municipios, que constituyen la mayor parte de sus ingresos totales dado el limitado potencial recaudatorio de las facultades tributarias de que disponen, por la autolimitación que se impusieron al firmar los convenios de adhesión voluntaria al sistema nacional de coordinación fiscal, en 1980, con la única excepción de la hoy CDMX, que está adherida a través de un anexo al Convenio de Colaboración Administrativa en Materia Fiscal Federal.
Al total de las transferencias federales se les conoce como gasto federalizado. Están por un lado las participaciones en ingresos federales coordinados y las transferencias de gasto condicionado, como es el caso de las aportaciones, los convenios de descentralización y reasignación, el subsidio de protección social en salud y parte del Ramo 23.
Las participaciones representan el 41.4 por ciento del gasto federalizado, son recursos de libre disposición; esto es, no están condicionados a un fin específico. Son los recursos que utilizan para la operación del gobierno, fundamentalmente gasto corriente, los subsidios estatales a la educación media y superior y cuando pueden a los pari passu a los recursos federales transferidos por otra vía a los gobiernos subnacionales.
No son recursos sujetos a discusión o votación, porque dependen del comportamiento de la recaudación federal participable, esto significa que, si la recaudación sube, las mismas se incrementan y si baja, bajan. Sólo se pueden afectar previa firma de los convenios de retención a favor de terceros autorizados por los propios estados, como sería el caso del ISSSTE o el IMSS, retenciones que realiza la UCEF. Se clasifican en el presupuesto como gasto no programable. Se presupuestan con base en una estimación que se presenta con el Proyecto de Presupuesto.
Desde 2016 son recursos que son auditables por la Auditoría Superior de la Federación (ASF), lo cual implica un incremento de la carga de trabajo, pero es útil para reducir la dispersión y el abuso en el uso de los recursos, que se realiza en muchos casos por los gobiernos estatales y municipales.
De ahí las nuevas facultades de fiscalización que tiene la ASF, revisando en, primer lugar, la correcta distribución a los municipios de sus participaciones, también tema reglamentado en la Ley de Coordinación Fiscal.
Por otra parte, desde 1998 se agrupan en un solo ramo presupuestal, el 33, las diversas transferencias de gasto dispersas en otros ramos, creándose las Aportaciones Federales, condicionadas a conceptos como educación básica, salud, infraestructura social municipal y seguridad, hasta contar ocho. De acuerdo con la Ley de Coordinación fiscal, capítulo V, son recursos condicionados, auditados exclusivamente por la ASF.
Respecto al Ramo 23, asoma un halo de opacidad, que se ha reflejado en conflictos incluso políticos, lo cual requiere una fiscalización más profunda que haremos en la Auditoría Superior, como parte de la reestructura emprendida en la institución. Trabajamos en la evaluación, así como en auditorías financieras y de desempeño de los fondos del Ramo 23, este debe ser un instrumento de política presupuestal.
El gasto federalizado ubicado en el Ramo 23, cual tuvo en 2017 un aprobado cercano a 50 mil millones de pesos, pero cerró en 125 mil millones, esto es un crecimiento superior al 150 por ciento.
El que más ha creado preocupación es el Fondo de Fortalecimiento Financiero, que pasó de tres mil 244 millones de pesos a 55 mil 116 millones, mil 599 por ciento de crecimiento respecto de lo aprobado, cuya distribución es discrecional y opaca. No tienen reglas de operación y se deben normar las adecuaciones. Fortalecimiento financiero es todo y es nada, este se tiene que revisar integralmente.
David Rogelio Colmenares Páramo
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Etiquetas: Convenio de Colaboración Administrativa Facultades ASF Gasto Federalizado Ley de Coordinación Fiscal Marco normativo Recursos Transferidos Transferencias Federales
03 / Ago / 2018
Como resultado del proceso electoral cambiarán ocho gobernadores, el jefe de Gobierno de la CDMX, así como mil 596 presidentes municipales, sin sumar los 417 de usos y costumbres de Oaxaca. La mayoría, excepto los que se reeligieron, son nuevos en sus cargos, esto es sin experiencia en la cuestión pública. La mayoría tiene la voluntad de hacer bien las cosas, de ayudar a sus pueblos, pero requerirán de cuadros profesionalizados con experiencia en los temas fundamentales de la hacienda pública sobre el manejo de los ingresos que recibirán. Al respecto deben saber que tienen varias fuentes de recursos: por un lado, los más importantes son los provenientes de las participaciones en ingresos federales, por el otro, sus recursos propios, entre los que destaca el impuesto predial, así como lo que recauden por los servicios municipales como la basura, entre otros.
Deberán saber con detalles en qué consisten los anteriores conceptos, cuál es su responsabilidad en cada uno, no sólo para recibirlos, sino cómo guardarlos y cómo y en qué pueden gastarlos.
Hay asuntos al respecto que deben conocer para evitar ser esquilmados o caer en prácticas incorrectas en su manejo.
En cuanto al gasto, mucho sueñan en gastar, recordemos cuando se puso de moda el tema de las Suburban, pero sólo pueden gastar en lo que les autoricen los congresos locales y deben saber que enfrentan dos normativas diferentes, la que tiene que ver con los recursos propios, donde entran los sueldos o subsidios locales, y la federal para todo lo que tenga que ver con el gasto federalizado, cuya normativa es del gobierno federal. En ambos casos pueden ser auditados por la Auditoría Superior.
Los recursos federalizados son condicionados o etiquetados a un destino determinado, y se mueven con base en reglas de operación que deben cumplirse correctamente y con honradez, so pena de ser observados en las auditorías y el riesgo de ser castigados. Seguro que muchos se equivocarán, pero deben saber lo que no se debe hacer: cuidado con aprovecharse de la coyuntura para violar las normas del gasto y con los compromisos heredados en materia de transparencia, armonización contable y rendición de cuentas. En suma, necesitan apoyo para capacitarse en los temas de la hacienda pública y los de la fiscalización superior.
Es un sueño, pero se vale soñar en un servicio profesional de carrera municipal. Hay un ejército de jóvenes universitarios que se están preparando en las finanzas estatales y municipales, como sucede con la materia respectiva en la Facultad de Economía de la UNAM. Muchos incluso han hecho su servicio profesional en instituciones como la ASF.
Hay varias organizaciones de presidentes municipales, organizadas por partido, y seguramente habrá pronto otra de los de Morena. Han sido buenos interlocutores para la capacitación, pero esta se debe de reforzar.
Lo mismo sucede con los gobernadores, que ya tendrán decidido quiénes serán sus principales colaboradores, destacando los secretarios de Finanzas y los contralores, que deben estar en los primeros trabajos de los equipos para el proceso de entrega-recepción con las administraciones salientes.
Es fundamental su conocimiento del marco normativo, no sólo el estatal, particularmente el federal. Por ejemplo, conocer a detalle la Ley de Coordinación Fiscal, así como la de Responsabilidad Hacendaria; en cuanto a la fiscalización, la Ley de Fiscalización Superior. Ojo, deben pagar las participaciones a los municipios en el tiempo y forma que establece la mencionada LCF, proceso que ya puede auditar la ASF.
También deben estudiar a detalle la legislación referente al gasto federalizado y no cometer los errores de otras administraciones, que se aprecian en los trabajos de recurrencia de las observaciones.
David Rogelio Colmenares Páramo
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Etiquetas: Gasto Federalizado Gobiernos estatales Ley de Coordinación Fiscal Ley de Responsabilidad Hacendaria
15 / Jun / 2018
Por razones de trabajo no pude asistir al evento sobre el federalismo que organizó ayer el CIDE, y al que amablemente me invitó su director, el maestro López Ayllón.
El federalismo es un asunto que con el tiempo se ha convertido en un lugar común. Es una forma de organización del Estado en la que se conjuntan una serie de soberanías, que ceden una parte de la misma para dar forma a la soberanía nacional. Ya unidos como país es muy difícil la separación, puesto que el poder central recurre incluso a la fuerza para evitar que se separe de la Federación alguna de sus partes.
Desde que se crea el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal hacia los años ochenta, era evidente que se daba un paso atrás para poder eliminar la jungla fiscal, mejorar la recaudación tributaria y crear un sistema impositivo nacional. Con ello se desaparecieron cientos de impuestos estatales y federales al consumo y el Impuesto Sobre Ingresos Mercantiles, creando el IVA y la Ley de Coordinación Fiscal a partir de 1980, cambiando la forma de participación de los impuestos federales, de impuesto por impuesto, a la creación de una figura, esto es la recaudación federal participable, a partir de un porcentaje de la misma que compensase la recaudación que ya no podrían cobrar directamente los estados. Son las llamadas participaciones.
La centralización de la recaudación podría considerarse un acto centralista, un paso atrás, pero resolvía el problema de la doble tributación. En un principio los estados recaudaban el IVA; sin embargo, en algún momento, aprovechando la recaudación a través del sistema bancario, se centralizó en el gobierno federal a través de la Subsecretaría de Ingresos, de donde surgiría el SAT hace un poco más de 20 años, creándose con el tiempo la figura de la colaboración administrativa, junto con un sistema de incentivos al esfuerzo recaudatorio de los estados.
Un tema central es que con la controversia entre los conceptos resarcitorio –a los estados que pierden recursos al transferir una parte a los estados menos favorecidos– y el compensatorio –para tender a igualar los recursos por habitante– se dio una competencia entre los estados con mayor potencial recaudatorio por su grado de desarrollo y los de menores recursos, con población rural y urbana en condiciones de pobreza.
El Ramo 28 es donde se registran las participaciones, que forman parte del gasto no programable, al igual que el servicio de la deuda pública federal, y son recursos propios de los estados y municipios.
Cuando se agrupan en un mismo ramo presupuestal una serie de conceptos que ya existían –como era el caso del gasto en educación básica, desconcentrado en 1992, o el del fondo de aportaciones de salud unos años después, así como el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal (nieto del Programa Nacional de Solidaridad)– se crea el Ramo 33, pero se trata de recursos condicionados que nunca pierden su naturaleza de federales, por ello los fiscaliza la Auditoría Superior de la Federación.
En 2004, se convoca a partir de una iniciativa de la Conago a la primera Convención Nacional Hacendaria, con más de 300 resultados por consenso; pero en el caso de los que tenían que llegar a la Cámara de Diputados, estos no avanzaron dada la proximidad del proceso electoral de 2006.
Estamos preparando en la Auditoría Superior de la Federación un proyecto de Ley de Coordinación Hacendaria, o como se le llegó a llamar del Gasto Federalizado, que al incluir los conceptos del Pacto Fiscal –Ramo 28– y del gasto condicionado –Ramo33– daría lugar a la sustitución de la Ley de Coordinación Fiscal por un ordenamiento integral.
Es un momento adecuado para someter el federalismo a revisión; la descentración o centralización, a debate, la distribución de potestades y responsabilidades de gasto. Esto es, convocar a una nueva Convención Nacional Hacendaria.
David Rogelio Colmenares Páramo
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Etiquetas: CIDE Federalismo Ley de Coordinación Fiscal Sistema Nacional de Coordinación Fiscal
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