Para los futuros alcaldes y gobernadores

03 / Ago / 2018

Foto ASF-David ColComo resultado del proceso electoral cambiarán ocho gobernadores, el jefe de Gobierno de la CDMX, así como mil 596 presidentes municipales, sin sumar los 417 de usos y costumbres de Oaxaca. La mayoría, excepto los que se reeligieron, son nuevos en sus cargos, esto es sin experiencia en la cuestión pública. La mayoría tiene la voluntad de hacer bien las cosas, de ayudar a sus pueblos, pero requerirán de cuadros profesionalizados con experiencia en los temas fundamentales de la hacienda pública sobre el manejo de los ingresos que recibirán. Al respecto deben saber que tienen varias fuentes de recursos: por un lado, los más importantes son los provenientes de las participaciones en ingresos federales, por el otro, sus recursos propios, entre los que destaca el impuesto predial, así como lo que recauden por los servicios municipales como la basura, entre otros.

Deberán saber con detalles en qué consisten los anteriores conceptos, cuál es su responsabilidad en cada uno, no sólo para recibirlos, sino cómo guardarlos y cómo y en qué pueden gastarlos.

Hay asuntos al respecto que deben conocer para evitar ser esquilmados o caer en prácticas incorrectas en su manejo.

En cuanto al gasto, mucho sueñan en gastar, recordemos cuando se puso de moda el tema de las Suburban, pero sólo pueden gastar en lo que les autoricen los congresos locales y deben saber que enfrentan dos normativas diferentes, la que tiene que ver con los recursos propios, donde entran los sueldos o subsidios locales, y la federal para todo lo que tenga que ver con el gasto federalizado, cuya normativa es del gobierno federal. En ambos casos pueden ser auditados por la Auditoría Superior.

Los recursos federalizados son condicionados o etiquetados a un destino determinado, y se mueven con base en reglas de operación que deben cumplirse correctamente y con honradez, so pena de ser observados en las auditorías y el riesgo de ser castigados. Seguro que muchos se equivocarán, pero deben saber lo que no se debe hacer: cuidado con aprovecharse de la coyuntura para violar las normas del gasto y con los compromisos heredados en materia de transparencia, armonización contable y rendición de cuentas. En suma, necesitan apoyo para capacitarse en los temas de la hacienda pública y los de la fiscalización superior.

Es un sueño, pero se vale soñar en un servicio profesional de carrera municipal. Hay un ejército de jóvenes universitarios que se están preparando en las finanzas estatales y municipales, como sucede con la materia respectiva en la Facultad de Economía de la UNAM. Muchos incluso han hecho su servicio profesional en instituciones como la ASF.

Hay varias organizaciones de presidentes municipales, organizadas por partido, y seguramente habrá pronto otra de los de Morena. Han sido buenos interlocutores para la capacitación, pero esta se debe de reforzar.

Lo mismo sucede con los gobernadores, que ya tendrán decidido quiénes serán sus principales colaboradores, destacando los secretarios de Finanzas y los contralores, que deben estar en los primeros trabajos de los equipos para el proceso de entrega-recepción con las administraciones salientes.

Es fundamental su conocimiento del marco normativo, no sólo el estatal, particularmente el federal. Por ejemplo, conocer a detalle la Ley de Coordinación Fiscal, así como la de Responsabilidad Hacendaria; en cuanto a la fiscalización, la Ley de Fiscalización Superior. Ojo, deben pagar las participaciones a los municipios en el tiempo y forma que establece la mencionada LCF, proceso que ya puede auditar la ASF.

También deben estudiar a detalle la legislación referente al gasto federalizado y no cometer los errores de otras administraciones, que se aprecian en los trabajos de recurrencia de las observaciones.

David Rogelio Colmenares Páramo


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Debatir el federalismo

15 / Jun / 2018

Foto ASF-David ColPor razones de trabajo no pude asistir al evento sobre el federalismo que organizó ayer el CIDE, y al que amablemente me invitó su director, el maestro López Ayllón.

El federalismo es un asunto que con el tiempo se ha convertido en un lugar común. Es una forma de organización del Estado en la que se conjuntan una serie de soberanías, que ceden una parte de la misma para dar forma a la soberanía nacional. Ya unidos como país es muy difícil la separación, puesto que el poder central recurre incluso a la fuerza para evitar que se separe de la Federación alguna de sus partes.

Desde que se crea el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal hacia los años ochenta, era evidente que se daba un paso atrás para poder eliminar la jungla fiscal, mejorar la recaudación tributaria y crear un sistema impositivo nacional. Con ello se desaparecieron cientos de impuestos estatales y federales al consumo y el Impuesto Sobre Ingresos Mercantiles, creando el IVA y la Ley de Coordinación Fiscal a partir de 1980, cambiando la forma de participación de los impuestos federales, de impuesto por impuesto, a la creación de una figura, esto es la recaudación federal participable, a partir de un porcentaje de la misma que compensase la recaudación que ya no podrían cobrar directamente los estados. Son las llamadas participaciones.

La centralización de la recaudación podría considerarse un acto centralista, un paso atrás, pero resolvía el problema de la doble tributación. En un principio los estados recaudaban el IVA; sin embargo, en algún momento, aprovechando la recaudación a través del sistema bancario, se centralizó en el gobierno federal a través de la Subsecretaría de Ingresos, de donde surgiría el SAT hace un poco más de 20 años, creándose con el tiempo la figura de la colaboración administrativa, junto con un sistema de incentivos al esfuerzo recaudatorio de los estados.

Un tema central es que con la controversia entre los conceptos resarcitorio –a los estados que pierden recursos al transferir una parte a los estados menos favorecidos– y el compensatorio –para tender a igualar los recursos por habitante– se dio una competencia entre los estados con mayor potencial recaudatorio por su grado de desarrollo y los de menores recursos, con población rural y urbana en condiciones de pobreza.

El Ramo 28 es donde se registran las participaciones, que forman parte del gasto no programable, al igual que el servicio de la deuda pública federal, y son recursos propios de los estados y municipios.

Cuando se agrupan en un mismo ramo presupuestal una serie de conceptos que ya existían –como era el caso del gasto en educación básica, desconcentrado en 1992, o el del fondo de aportaciones de salud unos años después, así como el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal (nieto del Programa Nacional de Solidaridad)– se crea el Ramo 33, pero se trata de recursos condicionados que nunca pierden su naturaleza de federales, por ello los fiscaliza la Auditoría Superior de la Federación.

En 2004, se convoca a partir de una iniciativa de la Conago a la primera Convención Nacional Hacendaria, con más de 300 resultados por consenso; pero en el caso de los que tenían que llegar a la Cámara de Diputados, estos no avanzaron dada la proximidad del proceso electoral de 2006.

Estamos preparando en la Auditoría Superior de la Federación un proyecto de Ley de Coordinación Hacendaria, o como se le llegó a llamar del Gasto Federalizado, que al incluir los conceptos del Pacto Fiscal –Ramo 28– y del gasto condicionado –Ramo33– daría lugar a la sustitución de la Ley de Coordinación Fiscal por un ordenamiento integral.

Es un momento adecuado para someter el federalismo a revisión; la descentración o centralización, a debate, la distribución de potestades y responsabilidades de gasto. Esto es, convocar a una nueva Convención Nacional Hacendaria.

David Rogelio Colmenares Páramo


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Fórmulas ineficientes, gasto municipal opaco

11 / May / 2018

Foto ASF-David ColUna parte importante de nuestro arreglo fiscal es que los municipios reciben, desde 1980, participaciones derivadas de la recaudación centralizada de los llamados impuestos federales coordinados, que se les pagan a través de las secretarías de finanzas de los estados. La Ley de Coordinación Fiscal establece tiempos para el pago completo, oportuno y en efectivo de las participaciones de los estados hacia los municipios, a más tardar a los cinco días, si no se pagan intereses. Sin embargo, lo cierto es que muchas veces se les pagan incompletas e incluso no se les pagan.

Muchos estados les hacen sus guardaditos, lo que está fuera de la ley, les pagan menos de lo que debe ser, no les pagan los ajustes cuatrimestrales ni los fondos de estabilización, etcétera.

Sólo un caso de reclamo de los municipios ha prosperado, cuando el presidente de Acapulco, que era Zeferino Torreblanca, lo promovió contra el gobierno de Guerrero, que les retenía el 15 por ciento de las participaciones para pagarlas al finalizar el año. Ganaron la controversia, pero el gobernador que la pago fue ¡Zeferino Torreblanca!

La historia comienza con la definición de las fórmulas con las que se les distribuyen las participaciones, las cuales son aprobadas por los congresos locales a propuesta de los gobiernos estatales. Las mismas son muy heterogéneas, algunas utilizan los componentes de la fórmula federal de 2008, particularmente población. Sin embargo, uno de los defectos de la fórmula federal basado en la población domiciliada, es que no incluye ningún incentivo a la recaudación de ingresos propios del municipio, particularmente en el caso del impuesto predial. Las fórmulas, suponiendo que se aplican correctamente –que no es así–, no ayudan a los municipios con altos niveles de población flotante, como son los turísticos, los puertos o los de la frontera norte, y aunque no los tiene, la CDMX.

Se han dado, como ya mencioné, muchos casos de abuso por parte de los estados en el pago de las transferencias a los municipios, pero también es cierto que la mayoría de los mismos no usan los recursos adecuadamente. En épocas de incremento de las participaciones por razones de coyuntura, como fue el caso de los llamados excedentes petroleros, o cuando recibieron recursos derivados de la privatización de la banca nacionalizada, empezaron a contratar más gente, pero es una política equivocada porque son ingresos extraordinarios, a veces de única vez, y después el peso de sus nóminas es muy alto y no lo pueden sostener e incumplen con sus obligaciones tributarias. Además, no pueden prestar con eficiencia los servicios públicos, como la recolección de basura.

Sin embargo, ese es el mal menor. El mayor es el del desvió de los recursos a abusos de las autoridades, esto es a la corrupción.

Estamos entonces frente a dos males: el que las autoridades estatales realizan al no pagarles completas sus participaciones, y al no cumplir con sus obligaciones recaudatorias; esto es, no ejercen los recursos con probidad ni transparencia.

En el primer caso es necesario revisar las fórmulas estatales, la mayoría no han sido revisadas desde su creación y son muy deficientes u opacas.

Hay casos extremos: Chihuahua distribuye las participaciones a los municipios con base en los porcentajes de participación que anualmente fija el Congreso, si revisamos hacia atrás, pasó lo mismo, es muy opaca; el caso de San Luis Potosí, todos los fondos se distribuyen con base en el 95 por ciento de la población.

Es interesante revisar un primer análisis sobre las fórmulas estatales de distribución de participaciones a los municipios, que a principios de este año elaboró la Auditoría Superior de la Federación.

Hoy, recordemos, la ASF audita ya las participaciones pagadas a estados y municipios. Todo un reto.

David Rogelio Colmenares Páramo


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