05 / Jun / 2020
Hace unos días participé en sesión del Parlamento Abierto a invitación del presidente de la Comisión de Presupuesto, Erasmo González, y de Mario Delgado, presidente de la Junta de Coordinación Política. Intervinieron los coordinadores de los grupos parlamentarios. El tema fue el Fonden, así como su futuro.
En cuanto al Fonden, que es tema de esta colaboración, el mismo fue diseñado en 1996, según relata Fausto Hernández Trillo, con el fin de reconstruir infraestructura pública y vivienda de población marginada. Posteriormente, Santiago Levy, entonces subsecretario de Egresos, lo presentó a los funcionarios fiscales en San Carlos, Sinaloa, y empezó a operar en 1999.
Es un fideicomiso que –su futuro es lo que se está analizando– ha tenido aciertos, pero también dificultades y defectos, y con esta apertura del Congreso, es el momento de corregirlos, ya sea en el mismo Fondo o creando “un nuevo Fonden” con nuevas reglas de operación, cuyos recursos sean administrados con transparencia y rendición de cuentas.
En cinco estados se ha concentrado más de la mitad de los recursos de reconstrucción, entre ellos están los que tienen mayores niveles de pobreza y que fiscalmente no han sido favorecidos, ya que durante años se privilegiaron las inversiones en infraestructura en el norte y en algunos estados de centro; por lo tanto, los grandes contribuyentes están en otro lado, no en el sureste.
Al respecto, se dio una concentración en los domicilios fiscales de las grandes empresas, en el Valle de México, Nuevo León y Jalisco, dejando a estos estados con pocas posibilidades para hacer reservas fiscales para enfrentar los fenómenos naturales. La idea de crear el Fonden fue oportuna; sin embargo, ha operado con una estructura de pari passus, difícil para los estados más afectados por los desastres naturales.
La recurrencia de desastres naturales por estado se ha concentrado en cinco: Veracruz, Chiapas, Oaxaca, Guerrero y Morelos, poco más de la mitad.
La estructura del pari passu ha sido regresiva; recuerdo que la aportación municipal llegó al 70 por ciento en algún momento, y para los estados del 60 por ciento, lo que se igualó en 2001, al 50–50; hoy se habla de que el gobierno federal pone la mitad y los estados la otra parte, es lo mismo. Sin embargo, la estructura financiera debería estar vinculada al peso fiscal entre los tres órdenes de gobierno.
Como es claro, varias entidades federativas literalmente no podían aportar su parte y dependiendo de la capacidad negociadora de sus autoridades, éstas conseguían recursos de alguna dependencia federal, que finalmente era para la aportación estatal al Fonden, y por otro lado, al no poder el estado depositar su pari passu, los delegados estatales tuvieron problemas con los gobernadores, e incluso se endeudaron para poder liberar los recursos federales; ante ello, en Banobras se crean los “bonos cupón cero”, una presión adicional y costosa para las haciendas estatales. Se les decía que solo pagarían intereses sin poder adelantar el pago.
Otra oportunidad de esta revisión que está haciendo la Cámara de Diputados, es que debe ampliar su cobertura, para incluir las epidemias y pandemias, como se incluyeron en su momento las sequías y los incendios forestales.
Asimismo, es necesario mejorar las reglas de operación, la complementariedad e integración de los fondos y aprovechar los mecanismos que garanticen la disponibilidad de los recursos más allá de la base anual, toda vez que la ocurrencia de los fenómenos es aleatoria. Finalmente, fortalecer la fiscalización superior, tarea por supuesto de la ASF y de la sociedad.
David Colmenares Páramo
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29 / May / 2020
Existe confusión acerca del funcionamiento de nuestro sistema fiscal, de quién recauda y de que las transferencias van del centro hacia estados y municipios, puesto que más del 90 por ciento recaudado lo hace el SAT. Tampoco hay claridad sobre la coordinación intergubernamental en materia fiscal entre los tres órdenes de gobierno.
Sin embargo, hay quien afirma que los estados participan al gobierno federal y es exactamente al revés, la dependencia estatal de las transferencias federales es muy alta y lo hemos comentado.
Derivado de la adhesión de los estados al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal en 1980, por lo cual dejaron en suspenso o eliminaron de sus leyes de ingresos, impuestos que constitucionalmente, al no ser exclusivos del gobierno federal, podían aplicar. Por otra parte, es cierto que hay estados que han preferido, no hoy, siempre, gastar y dejan de lado el esfuerzo recaudatorio.
En algún tiempo los estados peleaban por el domicilio fiscal de las empresas. A fines de los años ochenta, los estados administraban el IVA, pero no funcionó, por ejemplo un contribuyente podía cambiar su domicilio y se perdía para la entidad que lo estaba auditando, un estado del norte, Sinaloa, devolvía más de lo que recaudaba.
En 1990 se modifica la fórmula de distribución de participaciones, impulsada por la mayoría de las entidades federativas, había ocho que no, por supuesto, pero la mayoría se impuso, siendo con el cambio los grandes ganadores estados como Oaxaca, Chiapas, Veracruz, Hidalgo, Zacates, Michoacán, Puebla, etcétera y hubo “menos ganadores” como el Distrito Federal y Tabasco, no contentos Estado de México, Baja California y Nuevo León. Esta fórmula se usó de manera gradual, de 1991 a 1994, con el reconocimiento incluso de las autoridades hacendarias.
Esa reforma fue igualitaria, no resarcitoria como alegaban la minoría de los estados, pero con un consenso mayoritario en 1990 la reforma pasó y se establecieron incluso mecanismos compensatorios para los estados que no ganaban. Lo cual operó al cien por ciento hasta 2007 y ahí empezó otra historia, con una reforma que todo lo distribuye por habitante domiciliado, con grandes estados perdedores, como la Ciudad de México y Tabasco, pero sin mecanismos de compensación.
Una cosa es cierta, este sistema tiene una Comisión de Vigilancia que certifica si las participaciones son calculadas correctamente o no.
Ha habido intentos para dar más facultades a los estados, como los impuestos cedulares, un impuesto a las ventas, pero no prosperaron. Mientras hubo recursos nadie se quejó, pero con la crisis de 2009, cuando las participaciones caen, se usa plenamente el Fondo de Estabilización de Ingresos de las Entidades Federativas, que hoy tiene un poco más de 60 mil millones de pesos y que se puede potenciar para evitar riesgos en las finanzas estatales.
En suma, los impuestos federales coordinados los recauda el SAT, no los estados, ellos “no aportan” a la Federación, es al revés. Al hablar del pacto fiscal, se debería de pensar en redistribución de responsabilidades recaudatorias, evitando dar lugar a la doble o múltiple tributación.
En algún momento del futuro, deberá de discutirse el tema, sin contaminación política en un juego de ganar todos, esto es sin que ningún orden de gobierno pierda en favor de otro.
Sí se puede empezar y por eso trabajamos en la Auditoría Superior de la Federación una propuesta de Ley de Coordinación Hacendaria, como se planteó en la Convención de las Haciendas Públicas de 2004, que armonice las participaciones y las aportaciones, así como la deuda y las relaciones estado-municipio. Además, sobre transparencia, armonización contable y fiscalización superior.
David Colmenares Páramo
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22 / May / 2020
Temas como el de la naturaleza de las participaciones, poco se comprende, incluso hay quienes piensan que los estados recaudan los impuestos nacionales, sin embargo, no es así. Hace unos días en algún medio se decía que Hacienda había anunciado que iba a hacer “un recorte a las participaciones” de los estados, algo que nunca ha sucedido ni sucederá, es claro que las participaciones en los impuestos federales coordinados son producto del comportamiento de la recaudación federal participable; esto es, si la recaudación sube, éstas suben; si baja, bajan, algo así de sencillo. En los temas fiscales, ha sido común criticar a los estados porque no recaudan el predial, cuando los jóvenes economistas o no, saben que lo recaudan los municipios, pero en fin, lo importante es tener claro que más allá del llamado pacto fiscal, está la necesaria coordinación entre los tres órdenes de gobierno para recaudar mejor, para gastar mejor y fortalecer los mecanismos de coordinación intergubernamental entre ellos.
Adicional, en el sistema nacional de coordinación fiscal existe un comité de vigilancia, donde los estados pueden verificar la correcta distribución de los recursos, llegando al extremo de revisar incuso las declaraciones de los impuestos especiales y en algún tiempo el cálculo de la recaudación petrolera, sus trabajos son transparentes y públicos, pero son perfectibles, por supuesto.
Es claro que tenemos que revisar el pacto fiscal vigente desde hace 40 años, que se ha agotado; cumplió, eso sí, las expectativas para evitar la doble tributación, que afectaría a los contribuyentes, y hacer más eficiente la recaudación nacional, para hacer menos dependientes a los estados de la recaudación federal y excepto, la Ciudad de México y en menor medida Nuevo León y el Estado de México, su esfuerzo fiscal es exiguo y simbólico en algunos casos. Al ceder los estados sus facultades impositivas más importantes, muchos de ellos cayeron en un estado de pereza fiscal. Al respecto, un ejemplo negativo es lo que pasó con el impuesto a la tenencia, que lo recaudaban como un acto de colaboración administrativa, siendo un impuesto federal que se crea desde 1960, falso que para los Juegos Olímpicos de 1968, y les significaba el equivalente aproximado de un mes adicional de participaciones al año, pero cuando se les cede, muchos lo derogaron, otros no lo legislaron, lo cual les redujo sus ingresos; pero eso sí, “iban a gestionar apoyos extraordinarios” para complementar sus ingresos, por lo que perdieron al derogarlo, más razones políticas que por razones de política económica, llevando entre los pies a los municipios que dejaron de recibir el mínimo 20 por ciento que les correspondía de la recaudación estatal. Los estados que sí lo cobran, sufren problemas porque muchos propietarios de vehículos van a emplacar a entidades federativas, donde no se cobra.
Ello ha inhibido el regreso de otras facultades tributarias a los estados que sí quieren cobrar.
Por su naturaleza, dos son las vías establecidas en la Ley de Coordinación Fiscal para las transferencias a los estados, son dos las vías principales: las participaciones que presupuestalmente se ubican en el Ramo 28 del PEF y las aportaciones, en el Ramo 33.
Las participaciones son la contraparte para los estados del pacto firmado en 1980, a través de un Convenio de Adhesión al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, que nace ese mismo año. A través de esa adhesión, los estados ceden su administración al gobierno federal, recibiendo a cambio un porcentaje de lo recaudado, su monto está vinculado al comportamiento de la recaudación federal participable.
Lo que sigue es hablar de la fiscalización a cargo de la ASF, así como construir una nueva Ley de Coordinación Hacendaria, temas a considerar en otros textos.
David Colmenares Páramo
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Hace unos días participé en sesión del Parlamento Abierto a invitación del presidente de la Comisión de Presupuesto, Erasmo González, y de Mario Delgado, presidente de la Junta de Coordinación Política. Intervinieron los coordinadores de los grupos parlamentarios. El tema fue el Fonden, así como su futuro.
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