Dilemas de la dependencia fiscal

20 / Sep / 2019

Foto ASF-David ColSe ha hablado de inconformidad de algunos gobernadores por el proyecto de presupuesto, incluso se habla de que quieren reformar la Ley de Coordinación Fiscal para obtener un mejor reparto de las participaciones”. Lo anterior de acuerdo a información de un informe del Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de la Cámara de Diputados. En algunos medios se habla de recortes en las aportaciones y las participaciones, ramos 33 y 28 del PPEF, de manera equivocada.

Se trata de dos ramos presupuestales de naturaleza distinta, que ya la opinión pública diferencia con claridad, no está por demás precisar que, en el caso de las participaciones no se puede hablar de “recortes en el reparto” ya que las mismas son gasto no programable y por lo tanto se trata de una estimación, que está vinculada con el comportamiento de la recaudación. Desde que se firma el pacto fiscal en 1980 al entrar en vigor la Ley de Coordinacion Fiscal, el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal a través de la adhesión de los estados, y cambia el sistema de reparto de los recursos pagados por esta vía a las entidades federativas, el resultado es una fuerte dependencia de la recaudación federal.

Las participaciones, como producto de la adhesión al SNCF, son como una contraprestación, ya que los estados dejan en suspenso, es decir, ya no cobran impuestos que la Constitución no les prohíbe, dejándolo en manos de la hacienda federal, a cambio de recibir una parte de lo recaudado, esto es participaciones.

La estimación del Proyecto, 20 mil millones de pesos, un 0.9 por ciento menor a lo aprobado en 2019, pero es eso, una estimación que puede subir o bajar, en función del comportamiento de la recaudación participable. Esto resulta claro pero a veces pareciera que no.

La recaudación es la variable determinante, y en ello influye el comportamiento económico nacional, así como el entorno internacional, la inflación y sobre todo el esfuerzo recaudatorio federal.

Al inicio de los años 90 se dio una fuerte discusión entre los estados: aquellos que defendían que las participaciones compensasen la capacidad contributiva de cada estado y los que consideraban –la mayoría- que era un instrumento de los pocos estados federales en el Mundo para compensar las diferencias en los niveles de desarrollo y en las haciendas públicas estatales, esto es que apostaban a la equidad en el reparto de los recursos.

En 1990 se materializó una primera diferencia, cuando se cambia la fórmula de distribución de participaciones, ganando el principio de equidad, pero añadiendo incentivos al esfuerzo recaudatorio en cada entidad federativa y en la recaudación en el predial municipal.

Cuando cambia la fórmula que se aprobó por consenso, algunos estados que no estuvieron de acuerdo fueron algunos del Norte y otros como el DF y el Estado de México, incluso Tabasco y Chiapas, que todavía disfrutaban del privilegio de haber sido estados petroleros. No obstante se agregaron fondos de compensación para los estados perdedores, que operaron con eficiencia hasta 2007, que por recomendación de un organismo internacional, se siguió el criterio de distribuir el cien por ciento en base a la población domiciliada, que provocó – el cambio de fórmula- estados muy perdedores y otros muy ganadores, por ejemplo, la CDMX y Tabasco han acumulado una pérdida de más de 30 mil millones de pesos cada uno, de 2008 a la fecha, ya que la implantación total de la fórmula es gradual y faltan aún algunos años para completar el ciclo.

Es cierto, hay que revisar la Ley de Coordinación Fiscal, crear una Ley del Gasto Federalizado o una de Ingreso Gasto, que integre los recursos condicionados y los de libre disponibilidad con reglas de operación diferentes.

Pero no podemos hablar de que se recorten o meter tijera a las participaciones, cuando es gasto programable y depende de lo señalado.

David Colmenares Páramo



Relevancia de la disciplina financiera

13 / Sep / 2019

Foto ASF-David ColEsta semana ante la Comisión Bicamaral se comentó lo referente a la importancia de la Ley de Disciplina Financiera, uno de los pivotes para revisar el comportamiento de las finanzas estatales y municipales. Hace dos años se reformó después de que nació sin ser suficientemente madura; por ejemplo, cuando se refería a las obligaciones de corto plazo de los estados. Clasificaba en la deuda de corto plazo, esto es la que se tiene con proveedores y contratistas, como más solventes a Veracruz y Chihuahua, respecto de la CDMX, cuando es la única entidad federativa que recauda de ingresos propios más de lo que recibe de transferencias, inclusive es la única que cuenta con un fondo de contingencia para emergencias.

Se corrigió y entraron otros cambios, el más importante es que son sujetas al principio de anualidad, por lo que tienen que reintegrar a la TESOFE los recursos federales no ejercidos en los tiempos que marca la ley. Emilio Barriga propone un fondo con todos esos reintegros y que se haga concursable. Debe ser claro que con el reintegro no pierde el gobierno o los gobiernos, sino la gente que necesita de esos recursos.

Era evidente que urgía esta ley, dada la situación presupuestaria de los estados. En los últimos años se dio un crecimiento desmesurado de la deuda estatal, a fines de 2006 la acumulada de estados y municipios era de 160 mil millones de pesos, hoy está en el umbral de los 600 mil millones: pero está concentrada en pocas entidades federativas, sólo cinco registran el 53 por ciento de la deuda de ese orden de gobierno, si se suman cinco más llegamos al ochenta, aproximadamente.

El monto puede ser un dato importante, no nos dice mucho sino lo comparamos con otros indicadores, los clásicos fueron la relación con el PIB, con relación a las participaciones, esto es los recursos de libre disposición, los plazos y las tasas de interés. El tema de los PPS o APPS es interesante porque no se acumula a las obligaciones financieras, igual que los bonos cupón cero, lo que aumentaría los compromisos de algunos estados. Para los proyectos contratados bajo este esquema hoy sólo se consideran la inversión por infraestructura.

En la Cámara de Senadores se trabaja en un proyecto de reformas adicionales a la ley.

Los pagos del servicio de la deuda son muy altos, casi 70 mil millones anuales en el orden subnacional, hay algunos como Veracruz que pagan alrededor de cinco mil millones anuales, lo que multiplicado por seis años es un boquete importantísimo para su hacienda pública, sin desglosar cuánto es de amortización y cuánto de intereses, lo que rebasa los recursos totales de muchos estados pequeños.

Por otra parte, es necesario mencionar que hoy que se ha ampliado el universo auditable, la tecnología nos permite auditar con mayor eficiencia y certidumbre y la Ley de Disciplina Financiera es un instrumento relevante.

Hay muchas preocupaciones hoy en estados y municipios, en relación al tema fiscal; sin embargo, también es cierto que no recaudan lo que pueden y deben, prefieren esperar mayores participaciones y ya la deuda no es opción. Hoy el esfuerzo debe ser compartido, por ejemplo, con los ingresos propios que algunos estados han potenciado, la mayoría apenas llega al cinco por ciento de sus ingresos totales.

Su mayor desperdicio es el impuesto a la tenencia, que por razones político-electorales la mitad la eliminó; sin embargo, para la otra mitad significa un ingreso importante, así como para sus municipios.

Por lo anterior la seguridad presupuestaria de los estados es incierta, por ello el año pasado algunos de ellos tuvieron que recibir anticipos de participaciones para cerrar su ejercicio fiscal, pero son recursos que tienen que amortizarse en el mismo ejercicio fiscal, claro con un costo financiero establecido en la ley, como comenté en mi colaboración anterior.

David Colmenares Páramo



A cuidar el fondo de estabilización

06 / Sep / 2019

Foto ASF-David ColNo es un secreto que las previsiones presupuestarias de los estados son casi nulas; por ejemplo, el año pasado alrededor de siete de ellos tuvieron que recibir anticipos de participaciones para cerrar su ejercicio fiscal en 2018, los anticipos es un mecanismo mediante el cual las autoridades hacendarias pueden adelantar recursos a los estados, que tienen que amortizarse en el mismo ejercicio fiscal, claro con un costo financiero establecido en la Ley.

Pero han sido útiles estos anticipos por ejemplo, cuando se trata de potenciar algún proyecto productivo o para atraer inversión extranjera o nacional. No recuerdo casos donde se trate de complementar los gastos administrativos o de personal, lo que sí ha sido común en los municipios, que se resisten a hacer reservas para los gastos extraordinarios de fin de año y siempre recurren al estado, que a veces no puede apoyarlos y terminan contratando créditos de corto plazo, totalmente improductivos.

En la federación existe un instrumento sumamente valioso que es el Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas, el FEIEF, que fue muy útil – aunque tenía pocos recursos en 2009-, que potenciado permitió salvar las finanzas estatales ese año y solo se usó en 2011 y en menor medida en el segundo trimestre de este año.

Hoy este Fondo tiene más de 90 mil millones de pesos y debe ser prioridad cuidarlo, porque ayuda a evitar crisis fiscales en los estados y municipios.

En 2015 con la caída del precio del petróleo, la caída prevista sería imposible de cubrir incluso con el FEIEF, pero surgió el milagro del IEPS de gasolinas, que compenso el impacto de la caída del componente petrolero en la recaudación federal participable. Se preservó el Fondo de Estabilización.

Este año en el segundo trimestre se utilizaron alrededor de tres mil millones de pesos del Fondo, cubriendo el 75 por ciento de lo que la recaudación estimada cayo. Solo que se mantuviera el déficit de lo programado, los recursos del mismo compensarán hasta lograr el cien por ciento de la reducción de los ingresos estimados.

Una alternativa para cuidar los recursos del FEIEF es recaudar bien lo que se tiene, no crear nuevos impuestos. Ahí están la tenencia estatal y el impuesto predial.

Solo que estos últimos andaban y seguramente andarán tratando de cubrir “con gestión” lo que dejaron de recaudar, pero las cosas ya cambiaron ya no hay recursos discrecionales en el Ramo 23.

Ya he comentado que dependen en más de un 90 por ciento de las transferencias de recursos federales, sus ingresos propios son exiguos, hay algunos que no pasan del tres por ciento en su recaudación propia. Esto obliga a las entidades y municipios a hacer un esfuerzo mayor y a no dejar todo al SAT.

Quienes hemos defendido siempre la necesidad de mayores potestades tributarias para los estados y municipios, también hemos visto como estos las desperdician, lo mismo la colaboración administrativa en la coordinación fiscal.

Por otra parte, dos de las últimas, tres veces que han caído las participaciones en el presupuesto anual aun con el fondo de estabilización, a ocasionado grandes problemas en las finanzas públicas locales, más aún cuando estas coinciden con cambios de administración, esto mismo sucede cuando el estado es sorprendido por desastres naturales, los estados no están preparados para atender necesidades contingentes o cuando son observados recursos federales por su aplicación indebida, esto es que fueron utilizados para fines distintos a los que se pactaron con la Federación, lo que implica que el estado tenga que reintegrar dinero federal y pagar la obra con sus propios recursos.

Por ello la importancia de la importancia de la planeación del gasto y acabar con el desvío de recursos, en suma con la corrupción.

David Colmenares Páramo