19 / Jul / 2019
En 1998 se decide, por parte de la Cámara de Diputados, la creación del llamado Ramo 33, esto es las Aportaciones Federales para gastos etiquetados dirigidos a un fin específico, como son los referentes a educación básica, educación tecnológica, salud, seguridad pública, infraestructura social municipal, el fondo de aportaciones múltiples, para asistencia social y obra pública en instituciones de educación básica, superior y educación media. Asimismo el FAFEF y FORTAMUN, recursos para el fortalecimiento de las finanzas públicas estatales y municipales. No olvidemos que se trata de 32 gobiernos subnacionales y 2,445 municipales.
Estos son recursos condicionados, cuya naturaleza federal no se pierde nunca, aunque cuando se crean las aportaciones se pidió a los estados que para fines de sus cuentas públicas se registraran como recursos propios, lo cual no era cierto. Supongo que, por razones políticas, pero ello metió confusiones en los propios estados, donde las autoridades estatales consideraban que iban a duplicar el monto de recursos que podrían gastar libremente los señores gobernadores, claro sin omitir que existían los protocolos de autorización de los congresos locales de los presupuestos correspondientes a cada estado.
Respecto al presupuesto, el gasto ejercido centralmente es del 65 por ciento, y el gasto federalizado 35 por ciento.
Este último está compuesto, en 2018, por las aportaciones y las participaciones son el 80 por ciento; los subsidios como el seguro popular, los convenios de descentralización y reasignación y el Ramo 23, el 20 por ciento restante.
Respecto a los gastos de protección social en salud –el seguro popular acaba de decretarse su desaparición y su sustitución por el Instituto de Salud para el Bienestar, que dirigirá Juan Ferrer– están en un proceso de revisión de su normativa, con el propósito de fortalecer sus resultados y la transparencia de su ejercicio.
Ya he comentado en este espacio que el gasto federalizado es revisado principalmente por la ASF, es el caso de las aportaciones y de las participaciones, cuyas facultades son exclusivas de la misma, esto es más de cuatro quintas partes del total de los recursos transferidos. Recordemos que con las reformas de 2015 se potencia la responsabilidad fiscalizadora de la Auditoría Superior, al darle el Congreso federal y los congresos estatales la facultad para auditar las participaciones en la medida que los resultados de la fiscalización local, así lo veía el legislador, eran insuficientes y con pocos resultados, particularmente por la discrecionalidad y opacidad observada en algunas. Prueba de ello, los diversos conflictos estado-municipios por la distribución de las participaciones, al margen de lo establecido en la Ley de Coordinación Fiscal, las cuales se reciben en las tesorerías estatales y se deben dispersar, de acuerdo con fórmulas establecidas por sus congresos, a más a tardar a los cinco días de recibidas, en efectivo y sin condicionalidad.
Hay muchos ejemplos de abusos particularmente en los estados más pobres y con menor desarrollo municipal, que igual han sido motivo de atención pública en el pasado reciente, pero hoy con las facultades que tiene la ASF de revisión, tanto en cumplimiento financiero como en desempeño, los resultados serán mejores.
Para ello, se está mejorando las técnicas de fiscalización, incorporando tecnologías que nos permitan tener un mayor alcance en la fiscalización del gasto federalizado, tal es el caso del Big Data y el buzón de auditoría digital con el uso de la firma electrónica. Al respecto empezaremos a hacer las primeras pruebas en el estado de Querétaro, uno de los mejor evaluados en el primer reporte de las auditorías a CP 2018, junto con Sinaloa y Sonora.
David Colmenares Páramo
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12 / Jul / 2019
Temas recurrentes han sido los del fortalecimiento del federalismo fiscal y la revisión de las responsabilidades recaudatorias de cada orden de gobierno. Han sido muchos los momentos en que se intensifican las expresiones públicas para insistir en propuestas para ello, siempre apuntando a fortalecer una mayor autonomía de las finanzas estatales y locales. Los avances parciales resultaron fallidos, como la modernización de la educación básica de 1992 y el mismo proceso en materia del gasto en salud, los cuales más que fortalecer las finanzas estatales, terminaron por hacerlas más dependientes de las transferencias federales, muestra de ello son los déficits heredados por la creación del FAEB y su fórmula de distribución de recursos de 2008 a 2014. Cuando se crea, en 1998, el Ramo 33, en muchos estados creyeron que duplicarían sus recursos de libre disponibilidad, sin tener claro que se trataba de recursos federales condicionados, auditables por la ASF. Por otra parte, se multiplicaron los incumplimientos por parte de la autoridad federal, con la doble negociación y el otorgamiento de los 90 días adicionales al magisterio, lo que se fue traduciendo en déficits crecientes en la operación a cargo de las autoridades estatales, que empezaron a actuar como patrones sustitutos de los maestros.
La persistencia de las desigualdades en el desarrollo regional, el poco interés recaudatorio de los órdenes estatal y municipal, como lo muestran con el impuesto a la tenencia y el desperdicio del predial a nivel municipal, la falta de planeación en el proceso de descentralización de salud y educación, fórmulas de distribución deficientes, etcétera, son algunos de los ejemplos que podemos citar.
Sin embargo, los ingresos fiscales siguen siendo insuficientes para financiar las necesidades de infraestructura y gasto social de las entidades federativas y de las autoridades municipales. Un ejemplo es que el costo de la evasión y elución fiscal promedio en la región es del 6.3 por ciento del PIB.
Más aún, se requiere un fuerte trabajo en la integración y adecuación de impuestos ecológicos y digitales, acordes a los tiempos, de lo contrario se crean debilidades recaudatorias. Un buen logro son las facultades que logró Zacatecas en materia e impuestos ecológicos.
En México existe una gran concentración del poder recaudatorio en el gobierno federal, mayor a la de los países miembros de la OCDE, quedando sólo algunas posibilidades en materia de colaboración administrativa, debido a la cesión de facultades cuando se firma su adhesión al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, desde 1980.
En la estructura tributaria federal siguen pesando más los impuestos indirectos, y existen espacios de evasión fiscal a pesar de los grandes avances recaudatorios y fiscalizadores del SAT.
El gasto federalizado es del 35 por ciento, las participaciones rebasan a las aportaciones, pero con los subsidios y los convenios de reasignación, las no condicionadas son ligeramente menores. El porcentaje de ingresos propios de los estados, respecto a sus ingresos locales, promedia apenas un 10 por ciento, aunque hay estados donde significan menos, lo que se refleja en la fiscalización del gasto público: las auditorías estatales fundamentalmente auditan recursos federales. Claro hay importantes excepciones, destacando la CDMX, con más de la mitad de ingresos propios.
Un recuento histórico dice que no hemos mejorado mucho.
El fortalecimiento del federalismo fiscal requiere de un mejor reparto de las facultades recaudatorias, condicionado a mejores prácticas en el gasto público. Sino repetiremos las malas prácticas en el ejercicio del gasto público, debilidad presupuestaria, un mal llamado federalismo fiscal, el mal uso del gasto público, endeudamiento irresponsable y el mantenimiento de la pobreza y la desigualdad, entre otros.
David Colmenares Páramo
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05 / Jul / 2019
Un tema no nuevo es la insuficiencia del municipio en México para tener recursos suficientes para ser protagonista de su propio desarrollo. Tenemos, según mis cuentas, aproximadamente dos mil 545 municipios, más de la mitad con niveles elevados de marginación, concentrados en su mayoría en los estados del sur-sureste, siendo su máxima expresión los 570 municipios de Oaxaca –la cuarta parte del total nacional–, que junto con los de Puebla, Veracruz, Chiapas y Guerrero, significan casi la mitad. En Oaxaca, 417 son de usos y costumbres, cuyas autoridades son elegidas por las comunidades en procesos abiertos. Generalmente duran un año en su gestión, puesto que no reciben remuneración alguna, pero sí tienen prácticas de transparencia ciudadana, por ello incluso las normas de armonización contable no se aplican, no tienen acceso a Internet ni tienen oficinas. Aplica fundamentalmente la participación ciudadana, como los de municipios de mayor desarrollo y de mayores ingresos. Por ello es necesario conocer in situ la realidad municipal, no puede verse sólo en los libros, aunque hoy hay estupenda información estadística y análisis importantes, como los del INEGI y Coneval.
Viene a cuento al revisar las cifras de la deuda municipal, la cual, de acuerdo con el CEFP de la Cámara de Diputados, ha crecido en 10 años, de 2009 a la fecha, 26.6 por ciento, incluso con tendencia cíclica de reducción e incremento, quizás por la existencia de la Ley de Disciplina Financiera y porque la mayoría no tienen acceso a la misma. Hoy la misma asciende a 38 mil 822 millones de pesos, de los cuales alrededor de 40 por ciento provienen de la banca de desarrollo; esto es, la deuda municipal con la banca múltiple asciende a sólo a 20 mil millones de pesos, frente a los más de 500 mil millones de pesos de la deuda estatal.
En una investigación propia de hace algunos años, mostraba cómo en 25 municipios, apenas el uno por ciento de los mismos, estaba concentrada la mitad de la deuda local. Hoy, al primer trimestre de 2019, ya concentran el 60 por ciento, y subrayo el uno por ciento de los municipios.
Así que hablar del problema de la deuda como un fenómeno municipal es, digamos, una exageración, los habitantes de dos mil 520 municipios no tienen preocupación por lo que deba su autoridad; más bien, o preocupante, es que no tengan acceso a recursos que podrían ayudarlos, si están bien contratados, si es transparente su destino, a potenciar su desarrollo.
Su dependencia de las autoridades estatales es muy fuerte.
Además, un 88 por ciento de la misma se concentra en los municipios de diez estados, destacando los siete mil millones de los municipios de Jalisco, por arriba de cuatro mil millones de los de Nuevo León, Baja California y Sonora. Sólo seis municipios del sur: Benito Juárez, Solidaridad y Cozumel, en Quintana Roo; más Acapulco, Guerrero; Coatzacoalcos, Veracruz, y Tuxtla Gutiérrez, Chiapas, forman parte de ese “club” de los 25 con más acceso al crédito en el país. Nueve municipios deben más de mil millones, suman 37 por ciento, siendo los más endeudados Tijuana, Guadalajara y Monterrey.
Si lo han usado correctamente, con transparencia y oportuna rendición de cuentas, tenemos que analizarlo, pero es claro que no es tema nacional.
Por los ingresos es claro que la recaudación del predial también se recauda fundamentalmente en 100 municipios, dejando de lado a la CDMX, que tiene un régimen unitario y lo recauda el gobierno de la ciudad, pero significa alrededor del 25 por ciento de sus ingresos totales.
Esto nos muestra una vez más cómo ha estado concentrado el desarrollo y la inversión pública, por ello es afortunado que hoy sí el presupuesto se está orientando al sur, particularmente a Oaxaca, con inversiones que impulsarán el gran potencial de desarrollo de este estado mágico, siempre presente en el discurso, pero no en la inversión en infraestructura.
David Colmenares Páramo
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