26 / Jul / 2019
La fiscalización debe ser más dinámica, más integral, más preventiva que punitiva, comprensiva de los procesos económicos y de la situación social y política del contexto en el que se desenvuelve. De ahí la importancia de las auditorías de desempeño, que permiten que se privilegien propuestas para hacer más eficiente el gasto público, la política de ingresos y el tema de la deuda pública, en nuestro caso, de los tres órdenes de gobierno. La fiscalización debe ir más allá de los enfoques tradicionales, para proponer –por ejemplo– mejores reglas de operación para el gasto federalizado –una tercera parte del gasto total–, de la obra pública y las contrataciones.
Sabemos del costo de auditorías con debilidades normativas, así como que privilegiar cantidad sobre calidad no son las mejores recetas para lograr lo anterior. De ahí que el fortalecimiento de la auditoría gubernamental dará mejores resultados en el combate a la corrupción y la impunidad en la medida que el presupuesto, donde se están dando cambios importantes, se fortalezca para auditar mejor su desempeño, y en los presupuestos de gasto federalizado su normativa se acerque más a la realidad social y operativa de los estados y municipios.
Hay temas que se deben revisar con cuidado por el lado de los ingresos, como el de los gastos fiscales que ha pedido el presidente de la Comisión de Presupuesto de la Cámara de Diputados, así como destacar la importancia de profundizar en la fiscalización de los ingresos. En la mayoría de los estados no se auditan los procesos de recaudación y administración tributaria, menos los sacrificios fiscales; sería el caso a nivel local, por ejemplo, de la recaudación del impuesto predial y su destino. Cierto, el potencial recaudatorio de los ingresos locales es débil, pero se debe hacer bien, como lo demuestra en el nivel estatal que algunos vayan bien y la mayoría muy mal.
Por ello, vemos estados que sólo recaudan un promedio del cinco por ciento de sus ingresos totales, algunos menos, que se revisan en el nivel local, sólo gasto federalizado, lo cual invita a la reflexión de la naturaleza de la fiscalización a nivel local.
Respecto a riesgos del gasto público estatal, los ingresos pueden ser una piedrita en el camino para el Sistema Nacional de Fiscalización, el en cual requerimos de auditores especializados no sólo en la contabilidad gubernamental, sino de especialistas en materias como obras públicas y de finanzas públicas, conocer la naturaleza de los impuestos de la administración tributaria y la política presupuestal. Fundamental la Ley de Disciplina Financiera, y hoy además la inteligencia artificial y el big data.
En la ASF se tiene la responsabilidad de revisar, vigilar y proponer cambios en el proceso de planeación, programación y presupuestación del gasto público, así como su ejercicio, seguimiento, evaluación y rendición de cuentas, con el objetivo de disponer de elementos adicionales de evaluación del desempeño y rendición de cuentas en las entidades federativas.
De ahí la necesidad de que la ASF, dentro de su marco competencial, pueda aportar mejoras para alcanzar los siguientes objetivos: que el PbR-SED sea una política pública generalizada; lograr la institucionalidad de la Gestión por Resultados y el Modelo PbR-SED en el ámbito de la fiscalización, asimismo su uso en los otros poderes.
Por el lado del gasto federalizado condicionado, que abarca las políticas de desarrollo social más importantes: educación, salud, seguridad, infraestructura, asistencia social, infraestructura educativa para educación básica y educación media y superior, se está trabajando en mejorar su normativa de manera integral, ya que su incidencia sobre la reducción de la pobreza ha sido reducida. De ahí la importancia de los nuevos enfoques.
David Colmenares Páramo
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19 / Jul / 2019
En 1998 se decide, por parte de la Cámara de Diputados, la creación del llamado Ramo 33, esto es las Aportaciones Federales para gastos etiquetados dirigidos a un fin específico, como son los referentes a educación básica, educación tecnológica, salud, seguridad pública, infraestructura social municipal, el fondo de aportaciones múltiples, para asistencia social y obra pública en instituciones de educación básica, superior y educación media. Asimismo el FAFEF y FORTAMUN, recursos para el fortalecimiento de las finanzas públicas estatales y municipales. No olvidemos que se trata de 32 gobiernos subnacionales y 2,445 municipales.
Estos son recursos condicionados, cuya naturaleza federal no se pierde nunca, aunque cuando se crean las aportaciones se pidió a los estados que para fines de sus cuentas públicas se registraran como recursos propios, lo cual no era cierto. Supongo que, por razones políticas, pero ello metió confusiones en los propios estados, donde las autoridades estatales consideraban que iban a duplicar el monto de recursos que podrían gastar libremente los señores gobernadores, claro sin omitir que existían los protocolos de autorización de los congresos locales de los presupuestos correspondientes a cada estado.
Respecto al presupuesto, el gasto ejercido centralmente es del 65 por ciento, y el gasto federalizado 35 por ciento.
Este último está compuesto, en 2018, por las aportaciones y las participaciones son el 80 por ciento; los subsidios como el seguro popular, los convenios de descentralización y reasignación y el Ramo 23, el 20 por ciento restante.
Respecto a los gastos de protección social en salud –el seguro popular acaba de decretarse su desaparición y su sustitución por el Instituto de Salud para el Bienestar, que dirigirá Juan Ferrer– están en un proceso de revisión de su normativa, con el propósito de fortalecer sus resultados y la transparencia de su ejercicio.
Ya he comentado en este espacio que el gasto federalizado es revisado principalmente por la ASF, es el caso de las aportaciones y de las participaciones, cuyas facultades son exclusivas de la misma, esto es más de cuatro quintas partes del total de los recursos transferidos. Recordemos que con las reformas de 2015 se potencia la responsabilidad fiscalizadora de la Auditoría Superior, al darle el Congreso federal y los congresos estatales la facultad para auditar las participaciones en la medida que los resultados de la fiscalización local, así lo veía el legislador, eran insuficientes y con pocos resultados, particularmente por la discrecionalidad y opacidad observada en algunas. Prueba de ello, los diversos conflictos estado-municipios por la distribución de las participaciones, al margen de lo establecido en la Ley de Coordinación Fiscal, las cuales se reciben en las tesorerías estatales y se deben dispersar, de acuerdo con fórmulas establecidas por sus congresos, a más a tardar a los cinco días de recibidas, en efectivo y sin condicionalidad.
Hay muchos ejemplos de abusos particularmente en los estados más pobres y con menor desarrollo municipal, que igual han sido motivo de atención pública en el pasado reciente, pero hoy con las facultades que tiene la ASF de revisión, tanto en cumplimiento financiero como en desempeño, los resultados serán mejores.
Para ello, se está mejorando las técnicas de fiscalización, incorporando tecnologías que nos permitan tener un mayor alcance en la fiscalización del gasto federalizado, tal es el caso del Big Data y el buzón de auditoría digital con el uso de la firma electrónica. Al respecto empezaremos a hacer las primeras pruebas en el estado de Querétaro, uno de los mejor evaluados en el primer reporte de las auditorías a CP 2018, junto con Sinaloa y Sonora.
David Colmenares Páramo
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12 / Jul / 2019
Temas recurrentes han sido los del fortalecimiento del federalismo fiscal y la revisión de las responsabilidades recaudatorias de cada orden de gobierno. Han sido muchos los momentos en que se intensifican las expresiones públicas para insistir en propuestas para ello, siempre apuntando a fortalecer una mayor autonomía de las finanzas estatales y locales. Los avances parciales resultaron fallidos, como la modernización de la educación básica de 1992 y el mismo proceso en materia del gasto en salud, los cuales más que fortalecer las finanzas estatales, terminaron por hacerlas más dependientes de las transferencias federales, muestra de ello son los déficits heredados por la creación del FAEB y su fórmula de distribución de recursos de 2008 a 2014. Cuando se crea, en 1998, el Ramo 33, en muchos estados creyeron que duplicarían sus recursos de libre disponibilidad, sin tener claro que se trataba de recursos federales condicionados, auditables por la ASF. Por otra parte, se multiplicaron los incumplimientos por parte de la autoridad federal, con la doble negociación y el otorgamiento de los 90 días adicionales al magisterio, lo que se fue traduciendo en déficits crecientes en la operación a cargo de las autoridades estatales, que empezaron a actuar como patrones sustitutos de los maestros.
La persistencia de las desigualdades en el desarrollo regional, el poco interés recaudatorio de los órdenes estatal y municipal, como lo muestran con el impuesto a la tenencia y el desperdicio del predial a nivel municipal, la falta de planeación en el proceso de descentralización de salud y educación, fórmulas de distribución deficientes, etcétera, son algunos de los ejemplos que podemos citar.
Sin embargo, los ingresos fiscales siguen siendo insuficientes para financiar las necesidades de infraestructura y gasto social de las entidades federativas y de las autoridades municipales. Un ejemplo es que el costo de la evasión y elución fiscal promedio en la región es del 6.3 por ciento del PIB.
Más aún, se requiere un fuerte trabajo en la integración y adecuación de impuestos ecológicos y digitales, acordes a los tiempos, de lo contrario se crean debilidades recaudatorias. Un buen logro son las facultades que logró Zacatecas en materia e impuestos ecológicos.
En México existe una gran concentración del poder recaudatorio en el gobierno federal, mayor a la de los países miembros de la OCDE, quedando sólo algunas posibilidades en materia de colaboración administrativa, debido a la cesión de facultades cuando se firma su adhesión al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, desde 1980.
En la estructura tributaria federal siguen pesando más los impuestos indirectos, y existen espacios de evasión fiscal a pesar de los grandes avances recaudatorios y fiscalizadores del SAT.
El gasto federalizado es del 35 por ciento, las participaciones rebasan a las aportaciones, pero con los subsidios y los convenios de reasignación, las no condicionadas son ligeramente menores. El porcentaje de ingresos propios de los estados, respecto a sus ingresos locales, promedia apenas un 10 por ciento, aunque hay estados donde significan menos, lo que se refleja en la fiscalización del gasto público: las auditorías estatales fundamentalmente auditan recursos federales. Claro hay importantes excepciones, destacando la CDMX, con más de la mitad de ingresos propios.
Un recuento histórico dice que no hemos mejorado mucho.
El fortalecimiento del federalismo fiscal requiere de un mejor reparto de las facultades recaudatorias, condicionado a mejores prácticas en el gasto público. Sino repetiremos las malas prácticas en el ejercicio del gasto público, debilidad presupuestaria, un mal llamado federalismo fiscal, el mal uso del gasto público, endeudamiento irresponsable y el mantenimiento de la pobreza y la desigualdad, entre otros.
David Colmenares Páramo
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