08 / May / 2020
Cuando los trabajos de la primera y única Convención Nacional de las Haciendas Públicas en 2004, existía en Hacienda el registro único de deuda pública, pero en ese momento decía la ley que solo era para fines estadísticos y voluntario, no era un requisito para la autorización de créditos, se registraba más por la exigencia de los acreedores, que porque fuera obligatorio. Hoy la Auditoría Superior de la Federación, a través de la Auditoría Especial de Gasto Federalizado, revisa a detalle el cumplimiento de la Ley de Disciplina Financiera, cuyo cumplimiento es fundamental para que estos órdenes de gobierno tengan finanzas samas, incluso se califica la deuda de corto plazo, no solo la bancaria.
Era clara la necesidad de llevar un registro de deuda que volviese a ser obligatorio, y que hubiera reglas para el cumplimiento financiero y un manejo transparente y legal de la deuda pública.
Pero fue hasta 2015, aunque presentada desde 2013, que se emite la reforma constitucional en materia de disciplina financiera de las entidades federativas y municipios, y en 2016 la Ley de Disciplina Financiera; seis meses después se publican los criterios CONAC para la armonización contable, y en enero de 2018 se da la primera reforma a la ley, para reforzar la gestión responsable de las finanzas públicas locales. Por ello el Congreso emitió la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y de los Municipios (LDFEFM), que crea criterios de responsabilidad hacendaria, así como para el manejo de la deuda pública. Es de observancia obligatoria para todos los entes públicos, estados y municipios, incluyendo a los tres poderes, sus organismos autónomos, descentralizados, empresas de participación pública mayoritaria y fideicomisos, así como cualquier otro ente sobre el que tengan control sobre sus decisiones o acciones.
La ley establece obligaciones y requisitos en materia presupuestaria, de endeudamiento, transparencia, monitoreo y rendición de cuentas, respecto al uso de los ingresos y del ejercicio del gasto público de los diferentes entes públicos de las entidades federativas y municipios, para que cuenten con un manejo sostenible de sus haciendas públicas.
La ley contempla reglas de disciplina financiera, contratación de financiamiento y obligaciones en las mejores condiciones de mercado, así como la deuda pública con garantía de la Federación, un Sistema de Alertas que se ha ido perfeccionando y el Registro Público Único de Deuda Pública.
De hecho, en la revisión de la CP 2018, por primera vez la ASF auditó el cumplimiento de la LDFEFM en los 32 congresos estatales, las 32 entidades federativas y municipios.
Por ello es importante la iniciativa de reformas que está en la Cámara de Diputados, la cual incluye diversas acciones para que estados y municipios puedan instrumentar sus estrategias para enfrentar la crisis epidemiológica y económica actual, sin daños irreversibles para sus haciendas públicas.
La iniciativa promueve que en el Fonden se incluya como objetivo adicional la atención de emergencias sanitarias: en materia de servicios personales, la reforma les permitirá la posibilidad de que puedan redirigir esfuerzos en sus presupuestos para la atención de contingencias sanitarias pudiendo contratar sin restricción alguna personal médico, paramédico y afín. Se permitiría que únicamente para el ejercicio fiscal de este año, exista un diferimiento de pagos en capital e intereses en un periodo de hasta seis meses, tanto de financiamiento de largo, como de corto plazo. Y los entes públicos estatales podrán devengar y pagar los recursos federales con destino específico del ejercicio fiscal 2019, a más tardar en septiembre de 2020; a su vez, los recursos federales con destino específico del ejercicio fiscal 2020 podrán devengarse y pagarse a más tardar en junio de 2021.
David Colmenares Páramo
Leer más
04 / May / 2020
Nuestro federalismo cuenta con tres órdenes de gobierno: el federal, el estatal y el municipal, este último compuesto por alrededor de dos mil 500 municipios, con grandes asimetrías entre ellos; por ejemplo, hay estados con muy pocos municipios como Baja California y Baja California Sur, o estados pequeños como Colima, Aguascalientes y Campeche, que tienen entre 11 y cinco municipios cada uno.
Aproximadamente la mitad se encuentra en unos cuantos estados del sur-sureste, principalmente Oaxaca –la cuarta parte–, Veracruz, Puebla, Chiapas y Guerrero. Ya he comentado que un porcentaje muy alto de éstos son rurales y su población es mayoritariamente indígena, especialmente en Oaxaca y Chiapas. Además, a pesar de que son el único orden de gobierno que tiene territorio, históricamente no se les ha tomado en cuenta para decisiones que afectaban a sus finanzas como fue el caso del impuesto a la tenencia: perdieron su 20 por ciento participable, sin siquiera ser consultados o compensados, ni en la colaboración administrativa.
Por otra parte, aclarar que no existe un cuarto orden de gobierno, como han pretendido considerar a las llamadas presidencias auxiliares o agencias municipales, aunque también los recursos se concentran en la cabecera municipal. Hay infinidad de anécdotas sobre esto, como el de algún agente municipal al que por primera vez la autoridad del municipio le dio unos bultos de cemento.
Sin embargo, en la recaudación de impuestos en México, como se puede observar en las estadísticas tributarias de América Latina y el Caribe, que elaboran la OCDE, el BID, la Cepal y el CIAT desde hace algunos años, vemos que el poder tributario se encuentra fuertemente concentrado en el orden federal y la mayoría de los estados poco atienden el tema recaudatorio; por ejemplo, cuando se planteó lo del impuesto a las ventas o los cedulares; por otra parte, los municipios tanto por desinterés fiscal como por su pobreza recaudan menos del uno por ciento del total de la recaudación nacional, el predial está varias veces por debajo del de países como Chile o Colombia, excepto la CDMX.
De acuerdo con la Ley de Coordinación Fiscal reciben desde 1980 por lo menos el 20 por ciento de las participaciones estatales, destacando el Fondo General de Participaciones, esto es el 20 por ciento de la recaudación participable y deberían por lo menos recibir lo mismo de la recaudación local por exigua que ésta sea.
Desgraciadamente el centralismo del que se quejan los estados desde hace muchos años, muchos lo han aplicado con rigor a los municipios, en el orden fiscal y económico y no siempre les pagan conforme a la ley.
Esto es, el municipio que es la base del federalismo mexicano, no ha sido considerado para decisiones importantes. Claro que siempre hay honrosas excepciones en los estados, que no son pocas.
Desde su adhesión al sistema nacional de coordinación fiscal, los estados cedieron el uso de sus facultades tributarias más importantes, a cambio de recibir una parte del esfuerzo recaudatorio del gobierno federal. Aun así, hay potestades que aún pueden aprovechar, como ha sido el caso del impuesto predial –municipal–, el impuesto sobre nóminas, la tenencia desaparecida en 2012, que aún conservan entidades como la Ciudad de México.
Se les inculcó la cultura de que cobrar impuestos tiene un costo político y los mismo ha sucedido a nivel de algunos estados. En ambos casos hay por supuesto –ya no pocos– los que sí quieren asumir su responsabilidad recaudatoria, se ha avanzado en la transparencia y la rendición de cuentas, cumpliendo las reglas del gasto correctamente, pero hay otros que no. Por ello, sí hay estados, como se ve en el informe de la ASF de la CP 2018, que traen muy pocas observaciones por aclarar incluso en su relación con los municipios, aunque hay otros (¡!).
David Colmenares Páramo
Leer más
17 / Abr / 2020
En 1980 entró en vigencia con la introducción del IVA, el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, al cual los estados se adhirieron mediante Convenio, y se crea la Ley de Coordinación Fiscal, que ha tenido varias reformas, especialmente en lo referente a las fórmulas de distribución de las participaciones derivadas de la recaudación federal, que se pagan a los estados, al dejar éstos en suspenso, impuestos que la Constitución no les prohíbe, para que los recaude el poder central. Éste, insisto, les participa de un porcentaje de lo que recauda. Lo anterior eliminó la doble tributación, centralizó por supuesto la recaudación, se eliminó lo que se conocía como la “jungla fiscal”, pero lo más importante fue que así se podría compensar a los estados cuyo nivel de subdesarrollo y de pobreza, les impedía poder financiar su propio desarrollo.
Surge el concepto de recaudación federal participable, base para pagar las participaciones a los estados y municipios, a través de fórmulas que por lo menos en 1990 fueron consensadas con los estados. Antes de ese año se presentaban asimetrías tremendas, por ejemplo, el diferencial per cápita entre el estado que más recibía y el que menos era casi de nueve a uno, dado que la distribución era inercial.
Fue hasta 1989 cuando empezaron los cambios, con una propuesta de Zacatecas para distribuir todas las participaciones por habitante, desapareció el Fondo Financiero Complementario, en un proceso gradual, pero la mayoría de los estados como Oaxaca, observaron que en la transición sus ingresos sufrían “un efecto de columpio”, por lo que prepararon una propuesta de nueva fórmula, impulsada y defendida por la mayoría de los estados, apoyada por la Secretaría de Hacienda, y después de 12 reuniones nacionales y muchas más del grupo de trabajo para la revisión de la fórmula que encabezaba Oaxaca, igual que la Comisión Permanente, se logró a través de un consenso mayoritario, la aprobación de las fórmulas que incluían mecanismos de compensación para los estados no ganadores, que operó al cien por ciento hasta 2007.
En ese proceso el país se dividió, por un lado, los estados que se asumían perdedores porque su PIB era mayor que lo que recibían y alegaban la necesidad de que las fórmulas fueron “resarcitorias”; enfrente la mayoría de los estados del sur y el centro del país, que querían mecanismos que hicieran más justo el sistema de distribución de recursos, esto es, se redujera el diferencial per cápita en la distribución. Por supuesto éstos fueron la mayoría.
En 2008 entró una nueva reforma en las fórmulas de distribución, todo por población domiciliada, sin consulta previa, con varios perdedores, especialmente la CDMX y Tabasco, pero también Chiapas y Nuevo León entre otros 16 perdedores. Se interpuso una controversia constitucional por la Ciudad e incluso un acuerdo de inconstitucionalidad de la Cámara de Diputados, pero nadie planteó la descoordinación.
Ésta no es sencilla, el descoordinado tendría, por ejemplo, que construir su propio sistema fiscal; sin embargo, tendría que negociar con los congresos locales, con las organizaciones empresariales y sociales, un nuevo sistema estatal que sustituya a las participaciones y se correría el riesgo del retorno de la doble tributación.
Hoy hay estados que sí están haciendo esfuerzos recaudatorios importantes, pero son los menos, su dependencia de las transferencias en promedio es extrema, ahí está el ejemplo de la tenencia y el predial en la experiencia municipal.
Otro tema sería la deuda estatal, concentrada en pocas entidades: la mitad en cinco y tres cuartas partes en diez. En algunas, el servicio de la misma es muy alto, para algunos, alrededor de cinco mil millones de pesos anuales y no es un problema de reestructuración.
Un punto relevante sería el papel del municipio que hoy recibe por lo menos el 20 por ciento de las participaciones estatales.
David Colmenares Páramo
Leer más
Cuando los trabajos de la primera y única Convención Nacional de las Haciendas Públicas en 2004, existía en Hacienda el registro único de deuda pública, pero en ese momento decía la ley que solo era para fines estadísticos y voluntario, no era un requisito para la autorización de créditos, se registraba más por la exigencia de los acreedores, que porque fuera obligatorio. Hoy la Auditoría Superior de la Federación, a través de la Auditoría Especial de Gasto Federalizado, revisa a detalle el cumplimiento de la Ley de Disciplina Financiera, cuyo cumplimiento es fundamental para que estos órdenes de gobierno tengan finanzas samas, incluso se califica la deuda de corto plazo, no solo la bancaria.
Síguenos