29 / May / 2020
Existe confusión acerca del funcionamiento de nuestro sistema fiscal, de quién recauda y de que las transferencias van del centro hacia estados y municipios, puesto que más del 90 por ciento recaudado lo hace el SAT. Tampoco hay claridad sobre la coordinación intergubernamental en materia fiscal entre los tres órdenes de gobierno.
Sin embargo, hay quien afirma que los estados participan al gobierno federal y es exactamente al revés, la dependencia estatal de las transferencias federales es muy alta y lo hemos comentado.
Derivado de la adhesión de los estados al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal en 1980, por lo cual dejaron en suspenso o eliminaron de sus leyes de ingresos, impuestos que constitucionalmente, al no ser exclusivos del gobierno federal, podían aplicar. Por otra parte, es cierto que hay estados que han preferido, no hoy, siempre, gastar y dejan de lado el esfuerzo recaudatorio.
En algún tiempo los estados peleaban por el domicilio fiscal de las empresas. A fines de los años ochenta, los estados administraban el IVA, pero no funcionó, por ejemplo un contribuyente podía cambiar su domicilio y se perdía para la entidad que lo estaba auditando, un estado del norte, Sinaloa, devolvía más de lo que recaudaba.
En 1990 se modifica la fórmula de distribución de participaciones, impulsada por la mayoría de las entidades federativas, había ocho que no, por supuesto, pero la mayoría se impuso, siendo con el cambio los grandes ganadores estados como Oaxaca, Chiapas, Veracruz, Hidalgo, Zacates, Michoacán, Puebla, etcétera y hubo “menos ganadores” como el Distrito Federal y Tabasco, no contentos Estado de México, Baja California y Nuevo León. Esta fórmula se usó de manera gradual, de 1991 a 1994, con el reconocimiento incluso de las autoridades hacendarias.
Esa reforma fue igualitaria, no resarcitoria como alegaban la minoría de los estados, pero con un consenso mayoritario en 1990 la reforma pasó y se establecieron incluso mecanismos compensatorios para los estados que no ganaban. Lo cual operó al cien por ciento hasta 2007 y ahí empezó otra historia, con una reforma que todo lo distribuye por habitante domiciliado, con grandes estados perdedores, como la Ciudad de México y Tabasco, pero sin mecanismos de compensación.
Una cosa es cierta, este sistema tiene una Comisión de Vigilancia que certifica si las participaciones son calculadas correctamente o no.
Ha habido intentos para dar más facultades a los estados, como los impuestos cedulares, un impuesto a las ventas, pero no prosperaron. Mientras hubo recursos nadie se quejó, pero con la crisis de 2009, cuando las participaciones caen, se usa plenamente el Fondo de Estabilización de Ingresos de las Entidades Federativas, que hoy tiene un poco más de 60 mil millones de pesos y que se puede potenciar para evitar riesgos en las finanzas estatales.
En suma, los impuestos federales coordinados los recauda el SAT, no los estados, ellos “no aportan” a la Federación, es al revés. Al hablar del pacto fiscal, se debería de pensar en redistribución de responsabilidades recaudatorias, evitando dar lugar a la doble o múltiple tributación.
En algún momento del futuro, deberá de discutirse el tema, sin contaminación política en un juego de ganar todos, esto es sin que ningún orden de gobierno pierda en favor de otro.
Sí se puede empezar y por eso trabajamos en la Auditoría Superior de la Federación una propuesta de Ley de Coordinación Hacendaria, como se planteó en la Convención de las Haciendas Públicas de 2004, que armonice las participaciones y las aportaciones, así como la deuda y las relaciones estado-municipio. Además, sobre transparencia, armonización contable y fiscalización superior.
David Colmenares Páramo
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22 / May / 2020
Temas como el de la naturaleza de las participaciones, poco se comprende, incluso hay quienes piensan que los estados recaudan los impuestos nacionales, sin embargo, no es así. Hace unos días en algún medio se decía que Hacienda había anunciado que iba a hacer “un recorte a las participaciones” de los estados, algo que nunca ha sucedido ni sucederá, es claro que las participaciones en los impuestos federales coordinados son producto del comportamiento de la recaudación federal participable; esto es, si la recaudación sube, éstas suben; si baja, bajan, algo así de sencillo. En los temas fiscales, ha sido común criticar a los estados porque no recaudan el predial, cuando los jóvenes economistas o no, saben que lo recaudan los municipios, pero en fin, lo importante es tener claro que más allá del llamado pacto fiscal, está la necesaria coordinación entre los tres órdenes de gobierno para recaudar mejor, para gastar mejor y fortalecer los mecanismos de coordinación intergubernamental entre ellos.
Adicional, en el sistema nacional de coordinación fiscal existe un comité de vigilancia, donde los estados pueden verificar la correcta distribución de los recursos, llegando al extremo de revisar incuso las declaraciones de los impuestos especiales y en algún tiempo el cálculo de la recaudación petrolera, sus trabajos son transparentes y públicos, pero son perfectibles, por supuesto.
Es claro que tenemos que revisar el pacto fiscal vigente desde hace 40 años, que se ha agotado; cumplió, eso sí, las expectativas para evitar la doble tributación, que afectaría a los contribuyentes, y hacer más eficiente la recaudación nacional, para hacer menos dependientes a los estados de la recaudación federal y excepto, la Ciudad de México y en menor medida Nuevo León y el Estado de México, su esfuerzo fiscal es exiguo y simbólico en algunos casos. Al ceder los estados sus facultades impositivas más importantes, muchos de ellos cayeron en un estado de pereza fiscal. Al respecto, un ejemplo negativo es lo que pasó con el impuesto a la tenencia, que lo recaudaban como un acto de colaboración administrativa, siendo un impuesto federal que se crea desde 1960, falso que para los Juegos Olímpicos de 1968, y les significaba el equivalente aproximado de un mes adicional de participaciones al año, pero cuando se les cede, muchos lo derogaron, otros no lo legislaron, lo cual les redujo sus ingresos; pero eso sí, “iban a gestionar apoyos extraordinarios” para complementar sus ingresos, por lo que perdieron al derogarlo, más razones políticas que por razones de política económica, llevando entre los pies a los municipios que dejaron de recibir el mínimo 20 por ciento que les correspondía de la recaudación estatal. Los estados que sí lo cobran, sufren problemas porque muchos propietarios de vehículos van a emplacar a entidades federativas, donde no se cobra.
Ello ha inhibido el regreso de otras facultades tributarias a los estados que sí quieren cobrar.
Por su naturaleza, dos son las vías establecidas en la Ley de Coordinación Fiscal para las transferencias a los estados, son dos las vías principales: las participaciones que presupuestalmente se ubican en el Ramo 28 del PEF y las aportaciones, en el Ramo 33.
Las participaciones son la contraparte para los estados del pacto firmado en 1980, a través de un Convenio de Adhesión al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, que nace ese mismo año. A través de esa adhesión, los estados ceden su administración al gobierno federal, recibiendo a cambio un porcentaje de lo recaudado, su monto está vinculado al comportamiento de la recaudación federal participable.
Lo que sigue es hablar de la fiscalización a cargo de la ASF, así como construir una nueva Ley de Coordinación Hacendaria, temas a considerar en otros textos.
David Colmenares Páramo
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15 / May / 2020
Un tema que he abordado reiteradas veces es el de la de deuda de los estados y municipios, que aunque está concentrada en unas cuantas entidades, el servicio de la misma rebasa los cinco mil millones de pesos para varios de ellos, si multiplicamos por seis, estamos hablando de más de 230 mil millones de pesos, fundamentalmente de interés, claro renegociaciones que amplían el tiempo para pagar, que para algunos es negocio pero para las haciendas públicas de esas entidades es una carga, que no resolverán mientras mantenga su pereza recaudatoria un buen número de ellas, no solo por la cesión que hicieron desde 1980 de sus facultades recaudatorias más importantes, siendo el argumento, válido, para evitar en ese momento la doble tributación.
Por otro lado, la pereza recaudatoria de las facultades que les quedan, en la mayoría, los ha vuelto extremadamente dependientes de la recaudación federal participable.
En cuanto a la deuda federal, especialmente en los ochenta y noventa, un tema cuestionado siempre fue el del costo del servicio –amortización e intereses– de la deuda externa, siempre adelante el pago de intereses y después el pago de la misma. No en balde se hablaba en los ochenta, de que la deuda era eterna, que nunca se pagaría y si se hacía no iba a ser la generación que la contrató, sino las generaciones futuras, esto es los hijos, y yo diría los nietos, de los que hicieron la travesura de endeudar al país, en lugar de recaudar y gastar bien. Desde los noventa y los primeros años de este siglo se hizo un esfuerzo para reducir deuda e incrementar la recaudación, fortaleciendo la administración tributaria.
Efectivamente, se logró reducir el endeudamiento, de forma tal que entre 2003 y 2004, llegamos a no deber nada al Banco Mundial. Pero desde 2008 principalmente, con la crisis financiera fiscal que fue global, cuando en 2009 el PIB cayó más del 6.0 por ciento y, claro, con un efecto rebote en 2010, se volvieron a endeudar el país y los estados, ya que las reformas que se hicieron fueron para reforzar la recaudación de los impuestos indirectos, IVA y los IEPS, los cuales son muy regresivos. Los estados sufrieron un problema más dramático, ya que no se trabajó en reforzar las facultades recaudatorias de estados y municipios, sino que se crearon mecanismos novedosos para estimular el endeudamiento.
La deuda en 2006 fue de 160 mil millones de pesos; a fines de 2018 de casi 600 mil, siendo un poco más del 5.0 por ciento la municipal.
Hoy más deuda es un tema que merece estar en un espacio más amplio, de ahí lo interesante de las declaraciones del secretario de Hacienda y Crédito Público, respecto al estrecho espacio fiscal que tenemos frente a, por ejemplo, Estados Unidos y Alemania, para hacer frente a la pandemia del COVID-19, ya que mientras la tasa de interés en esos dos países es prácticamente de cero, 0.25 en Canadá, en México promedia el 6.0 por ciento.
Con datos de la Auditoría Superior de la Federación, en 2018 el saldo de la deuda del SPF, fue de 46.1 por ciento del PIB, 45.5 al año pasado y el servicio del 21 por ciento.
Para tener una referencia mejor, en la fiscalización superior de la CP 2018, la ASF realizó un comparativo entre la inversión física del Sector Público Presupuestario y el costo financiero durante el periodo 2012-2018, el costo financiero representó el 99.6 por ciento de la inversión física, lo que implica un alto costo de oportunidad que puede impactar en la provisión de bienes y servicios públicos.
El problema de pedir prestado es que se tiene que pagar algún día, recaudar más y gastar mejor, para que, además de pagar el servicio, se atiendan las necesidades de la población. En un país como el nuestro es responsabilidad de los tres órdenes de gobierno, pero no olvidemos las asimetrías en los niveles de desarrollo.
David Colmenares Páramo
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Existe confusión acerca del funcionamiento de nuestro sistema fiscal, de quién recauda y de que las transferencias van del centro hacia estados y municipios, puesto que más del 90 por ciento recaudado lo hace el SAT. Tampoco hay claridad sobre la coordinación intergubernamental en materia fiscal entre los tres órdenes de gobierno.
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