09 / Nov / 2018
En marzo de 2001 se crea el Fondo de Estabilización de los Ingresos Petroleros (FEIP), conformado con un porcentaje de los ingresos excedentes, con el fin de revertir el impacto presupuestal de cambios bruscos en los ingresos petroleros de exportación. Posteriormente, en 2006, el Congreso aprueba la Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, con la figura de los fondos de estabilización, a fin de contar con reservas transparentes para hacer frente a contingencias presupuestarias. Se determinó que se destinarían los ingresos excedentes a tres fondos de estabilización: el FEIP, el FEIEF y el Fondo de Estabilización para Inversión en Infraestructura en Petróleos Mexicanos.
El 2006 fue un buen momento en virtud de que los ingresos petroleros tenían niveles que permitieron que, durante cinco años, se pudieran pagar lo que eufemísticamente se llamó “excedentes petroleros” a las entidades federativas, que no fueron pocos, equivalían aproximadamente a un mes de participaciones, igual que el Impuesto a la Tenencia, cuya potestad desperdicio un número importante de gobiernos estatales.
Los primeros años de la actual administración federal, el FEIP, amplió su cobertura para compensar cualquier reducción de ingresos federales, no sólo las derivadas de los ingresos petroleros. En 2015, el Fondo Mexicano del Petróleo sustituye el régimen de derechos; de ahí se pagan, entre otros rubros, las coberturas petroleras y sus transferencias, forman parte de la recaudación federal participable, base para el pago de las participaciones.
El FEIEF (el Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas) ha tenido una evolución importante al proteger las finanzas estatales, ante la caída de las participaciones y compensar los efectos negativos de la crisis de 2009.
Recientemente se ha señalado que el próximo gobierno recibirá más de 341 mil millones de pesos que se encuentran en tres fondos, principalmente el FEIP y el FEIEF. El primero con más de 247 mil millones, y el FEIEF, con de 76 mil millones al mes de septiembre de este año. Asimismo, 19 mil millones de pesos del Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo.
Los recursos del FEIEF son para enfrentar contingencias en los gobiernos estatales, y por tanto en los municipales. Si durante tres meses seguidos, las participaciones programadas son inferiores a lo previsto, se activa el FEIEF y se pagan a los estados un 75 por ciento de la insuficiencia; si cuando termina el año sigue siendo negativo el saldo de lo pagado respecto a lo programado, se les paga al cien por ciento la disminución anual.
En 2009, las participaciones cayeron alrededor de 40 mil millones de pesos, se activó el FEIEF, que entonces tenía 22 mil millones y dos mil millones de pesos de intereses, con lo que se pudo compensar sólo una parte de la pérdida, por ello se recurrió a una figura ingeniosa, que funcionó, la de potenciar el último pago con un crédito, que en menos de dos años pagaron las entidades federativas.
En los últimos tres años, el saldo final ha estado por encima de lo programado, lo cual ha permitido que hoy presente un saldo de 74 mil millones, lo que les permite certeza presupuestal a los estados en caso de que sus participaciones estén por debajo de lo estimado. Por lo menos les da para dos años, si las condiciones fueran difíciles.
Y está el tema del IEPS de las gasolinas, que fue como un bálsamo en 2015 cuando caen los precios del petróleo, y por tanto los ingresos petroleros. El IEPS salvó las finanzas públicas de los tres órdenes de gobierno; cierto, es un impuesto indirecto que se incorpora al precio de las gasolinas, pero se ha reducido y podría reducirse más, paulatinamente.
Se compensa con buenas políticas de gasto en los tres órdenes de gobierno. A ello contribuirán las facultades de fiscalización de las participaciones con que hoy cuenta la ASF.
David Colmenares Páramo
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02 / Nov / 2018
Las auditorías al gasto público se iniciaban a partir de la presentación de la cuenta pública del año anterior; con las reformas de 2015, la ASF puede empezar a auditar desde el 1 de enero, con información preliminar. Antes se presentaba un único Informe de Resultados, hoy podemos se presentan tres informes individuales, en los meses de febrero, junio y octubre, y el definitivo en febrero de 2019.
He presentado ante la Comisión de Vigilancia de la Cámara de Diputados dos informes individuales, el segundo esta semana. Es importante señalar que, durante el proceso de auditoría, presentamos observaciones para aclaración de los entes auditados, que no son definitivas y no constituyen aún irregularidades, sino observaciones que se están aclarando. Cuando no las aclaran, pasan a la instancia legal.
Para ello, hemos realizado una reforma importante: separar las acciones auditoras de las de seguimiento o aclaración de las observaciones.
Con esto evitamos que una misma área asuma el rol de juez y parte, esto es que audite y además solvente, lo que da mayor calidad al proceso. Esta separación es una acción calificada por organismos internacionales, como una buena práctica.
Tenemos el reto de abatir un rezago importante en los procesos de hasta cinco años, que estamos empezando a depurar. En suma, con esto el área de auditoría fiscaliza y la de seguimiento valora los resultados, para que posteriormente el área jurídica inicie las acciones penales ante la autoridad correspondiente. Al respecto, ya tenemos reuniones de trabajo de seguimiento con la PGR.
En este segundo reporte se presentaron 642 pliegos de observaciones y mil 220 promociones de responsabilidad administrativa sancionatoria.
En octubre se presentaron siete denuncias penales vinculadas al tema de “La Estafa Maestra”, por un monto de mil 900 millones de pesos, y también se iniciaron seis procedimientos para el fincamiento de responsabilidades resarcitorias por un monto de 734 millones de pesos. Lo anterior implicó un esfuerzo adicional para perfeccionar, complementar y sustentar los asuntos pendientes de cuentas públicas anteriores, que no fueron terminadas en ejercicios subsecuentes de 2013 y 2014.
Ya los medios de comunicación, a partir del Marco de Referencia entregado a la Comisión de Vigilancia, así como los informes individuales de las auditorías, están comentando los resultados.
Todo es importante, pero algunos temas son más relevantes para la opinión pública, como el de la reconstrucción y rehabilitación derivadas de los sismos de 2017. Hallazgos relevantes como la cobertura limitada del levantamiento de información de los municipios listados en las declaratorias de desastre natural; las bases de datos del censo de los beneficiarios no contaron con controles suficientes para evitar duplicidades; no se observa una priorización en la entrega de apoyos y si una coordinación interinstitucional insuficiente; dispersión de recursos sin la existencia de marcos de control establecidos; incluso en las auditorías que aún están en proceso hay rezago en la información solicitada a varias contralorías estatales, particularmente del sur-sureste, llegaremos a la sanción si no cumplen con esas solicitudes.
En cuanto al Ramo 23, se revisó el Fondo para el Fortalecimiento Financiero (FORTAFIN) de los estados, cuyo monto es de 14 por ciento del Ramo. Un dato relevante es que el presupuesto inicial de este fondo fue de tres mil millones y termina con 50 mil, un incremento de mil 500 por ciento; no se observan reglas de operación y criterios claros para su asignación ni para su contabilidad, incluso algunos estados los clasificaron incorrectamente como participaciones y los metieron a la llamada “cuenta licuadora”. En suma, tiene muchas insuficiencias, su destino parece discrecional y mantiene amplios espacios de opacidad.
David Colmenares Páramo
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26 / Oct / 2018
Esta semana tuve la oportunidad de participar, a invitación de Luis Carlos Ugalde, en la presentación actualizada del libro de su autoría, La Negociación Política del Presupuesto: 1997-2018, actividad que ha tenido en el tiempo cambios de acuerdo con la circunstancia política y la evolución de la administración pública. Por lo menos hay tres etapas recientes, entre ellas la pasarela que por varios años hicieron los gobernadores en el Congreso, para continuar pidiendo más presupuesto.
La primera versión de su libro, que abarca de 1997 a 2012, ha sido muy útil para los estudiantes de economía o para aquellos interesados en saber, más allá de la técnica presupuestaria, cómo realmente se negocia un Presupuesto, en este caso el Presupuesto federal.
Estuvo compartiendo la mesa Mauricio Merino, cuyo interés y experiencia en este tema son reconocidos y respetados; fue un honor compartir con ellos la mesa.
En lo personal es un texto que he llevado a mis alumnos de Finanzas estatales en la UNAM, quienes la parte teórica y técnica del Presupuesto las complementan con la realidad de la negociación política del mismo. El Cartero de Neruda, aquella buena película italiana, cuyo actor principal –el cartero– fallece un día después de terminar la filmación, ante el reclamo de Don Pablo para usar un poema suyo para conquistar a una muchacha, le dijo: “Don Pablo, los poemas no son de quien los escribe, sino de quien los necesita”. Y ese es el caso de este interesante trabajo, que se vio fortalecido con 38 entrevistas a actores de las negociaciones, desde exfuncionarios públicos, gobernadores, senadores y diputados, todos ellos involucrados en las negociaciones del Presupuesto en los últimos años.
Una de las actividades más desconocidas por los ciudadanos, e incluso por la comunidad universitaria, son los mecanismos para la asignación presupuestaria y su negociación.
Importante es reconocer que del total del Presupuesto, sólo es susceptible de negociación el 10 por ciento, en promedio. El 90 por ciento es irreductible, esto significa que está ya comprometido, lo cual incluye, entre otros conceptos, los salarios, pago de deuda, subsidios a la educación media y superior. Asimismo el gasto no programable.
Dado el contexto normativo y las facultades acotadas por el tiempo –aún la auditoría en tiempo real no es una realidad– en la conformación del PEF no se han tomado en cuenta los resultados de la fiscalización de la ASF ni de los órganos evaluadores, como el Coneval, señala Luis Carlos.
El Ramo 23, como mecanismo de negociación del Presupuesto, es otro de los temas considerados, así como la asignación del gasto de inversión y proyectos de infraestructura. Un comentario adicional es que el gasto público en infraestructura, como ha señalado el CEESP, está en los niveles de los años cuarenta.
En cuanto al Ramo 23, la ASF pondrá especial atención a su composición y ejercicio, ya que el comportamiento observado en el periodo 2015-2017 es altamente riesgoso por las diferencias entre lo programado y lo ejercido, y por los niveles de discrecionalidad en su asignación y ejercicio.
Con el análisis del comportamiento del gasto del Ramo 23 en las asignaciones aprobadas, modificadas y ejercidas durante el periodo 2015-2017, se observa que los recursos autorizados en el Presupuesto de Egresos de la Federación siempre son inferiores a lo ejercido.
Recursos sin reglas de operación, de los cuales el 50 por ciento son fondos de estabilización y en donde el Fondo de Fortalecimiento Financiero ocupa el 14 por ciento del presupuesto devengado total, con un crecimiento de más del mil por ciento de lo presupuestado. Esto hay que corregirlo.
David Colmenares Páramo
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