Hito para la fiscalización superior

11 / Sep / 2020

Foto ASF-David ColEl objetivo de la fiscalización superior, que nuestra Constitución ha confiado a la Auditoría Superior de la Federación (ASF), es verificar que la totalidad de los recursos públicos federales se ejerzan de forma eficaz, eficiente y conforme con los principios de legalidad y regularidad. De esta forma, no sólo favorece la disuasión de posibles actos de corrupción, sino que contribuye a que las autoridades en sus esferas de competencia actúen en estricto apego a las leyes que regulan su labor.

Atendiendo a la importancia que tiene la función fiscalizadora, el pasado miércoles, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en una decisión histórica y de gran trascendencia en materia de rendición de cuentas, resolvió a favor de la ASF un amparo con el que mandata fiscalizar la gestión del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores (Infonavit).

Este asunto tiene su origen en el Programa Anual de Auditorías 2018, en el cual la ASF incorporó una auditoría al Infonavit, por considerar que se trata de actividades y de recursos sujetos a fiscalización con sustento en una obligación constitucional.

En contra de esta determinación, el Infonavit presentó un juicio de amparo indirecto en los Juzgados de Distrito en Materia Administrativa del Poder Judicial de la Federación, argumentando que la ASF carecía de competencia para auditar al Instituto. Ello dado su carácter de institución autónoma de la Administración Pública Federal. Además, el Infonavit sostenía que su patrimonio sólo se conformaba por recursos de carácter privado y no por recursos públicos federales.

Al respecto, la Segunda Sala del alto tribunal del país dejó clara la competencia legal de la ASF para auditar al Infonavit, a fin de comprobar el cumplimiento de los programas federales y el debido ejercicio de su patrimonio. Ello por tener constitucional y legalmente una función social especifica orientada al ejercicio de los derechos de seguridad social, y a la vivienda.

El punto clave es que la SCJN, en su resolución cuya ponencia fue presentada por la ministra Yasmín Esquivel, precisó que, con independencia de que los recursos manejados por el Infonavit sean propiedad de los trabajadores, deben ser fiscalizados y verificados por parte del Estado a fin de evaluar que se cumpla con su finalidad. Aunado a que, el cobro de las aportaciones de seguridad social es ejercido a partir de la facultad económico-coactiva del Instituto, por tanto, debe responder y cumplir con que se integren debidamente a las subcuentas correspondientes, y por tanto puede ser fiscalizado por la ASF.

La decisión de nuestro máximo tribunal de justicia refiere al contenido de la Declaración de Lima, que es una de las normas de la Organización Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI), de la cual la ASF es parte.

Esta norma indica que todas las actividades estatales deben estar sometidas al control de la Entidad Fiscalizadora Superior, con independencia de que se encuentren reflejadas en el presupuesto del Estado.

La ASF tiene un compromiso con el Estado de derecho y la legalidad como máxima autoridad de fiscalización superior de los recursos públicos federales, en aras del fortalecimiento a la transparencia y rendición de cuentas, en beneficio de la sociedad, por ello, en cumplimiento a la resolución de la SCJN ejercerá su facultad auditora enfáticamente para vigilar el correcto desempeño y eficacia de la gestión financiera del Infonavit, que en un comunicado de prensa señaló que la sentencia será acatada en sus términos.

En suma, se trata de un hito en la fiscalización superior en nuestro país, que contribuye a la vigencia del Estado de derecho.

Más aún, en tiempos en que la pandemia nos ha permitido potenciar el uso de las nuevas tecnologías en la fiscalización superior, como se destacó en el foro de EUROSAI-OLACEFS.

David Colmenares Páramo



La disputa por los recursos

04 / Sep / 2020

Foto ASF-David ColEn un Estado federal como el nuestro, es común la disputa por la distribución de los recursos fiscales entre los gobiernos subnacionales, en nuestro caso estatales. Desde que se creó el Sistema de Coordinación Fiscal, se han dado dos posiciones divergentes, pero no sin debates y cambios, unos ganan más y otros menos. La clave fue como en 1990, la creación de mecanismos de compensación, con recursos aportados por ambos órdenes de gobierno.

Por un lado, los estados que aspiran a que prevalezcan los criterios igualitarios, que son la mayoría, como se ha demostrado en experiencias del pasado consensadas, cuando no ha existido este procedimiento, las disputas se han prolongado en la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales.

Por otro lado, los estados que tienen mayor desarrollo económico, menores indicadores de pobreza, mayores grados de conectividad, bancarización y vías de comunicación, por lo tanto, desarrollo industrial, quienes han apelado a su capacidad contributiva para pugnar por mejores coeficientes en la distribución del Fondo General de Participaciones. Somos un país federal, y estas diferencias son naturales.

Veamos lo que pasa en España, un país unitario con tendencias separatistas, donde se ha llegado a plantear como salida a sus problemas, virar al modelo federal.

Por ello es que, en México, la disputa por el presupuesto es normal y claro, si la responsabilidad recaudatoria es del gobierno federal o central, la dependencia de los estados y municipios de las transferencias de recursos federales, ha generado haciendas públicas con bajo potencial recaudatorio. Aun así, hay entidades que recaudan más que otras, no solo por las diferencias de desarrollo, sino también porque en muchos se ha optado por la comodidad fiscal, por lo que vale la pena revisar la naturaleza de los recursos fiscales transferidos, sus destinos y su normatividad; por un lado, las participaciones del Ramo 28, o las aportaciones condicionadas, principalmente las del Ramo 33, que se crea en 1998, al agrupar recursos dispersos del presupuesto en dicho Ramo, que incluye los recursos de salud, educación, seguridad, combate a la pobreza, entre otros, para distribuirlos con reglas de operación de manera condicionada.

Una cosa real es que la capacidad de gasto de los estados, ha crecido de manera inversa a sus facultades recaudatorias.

Lo primero fue determinar qué porcentaje de la recaudación participable sería distribuida entre los estados y municipios. El Sistema comenzó con el 12.5 por ciento, al principio de manera inercial, quedando algunos estados por encima del promedio de la mayor parte de las entidades federativas. Ese reparto dejó insatisfechos a una parte importante de las entidades federativas que aún consideran que reciben recursos insuficientes para sus necesidades de gasto.

Una cosa importante, ni las participaciones, ni las aportaciones han cambiado, desde las reformas de 1990 y 2008. Las fórmulas de distribución son prácticamente las mismas. Lo único que las cambiaría sería una caída importante de los ingresos participables, porque incluso algunos fondos de aportaciones, están referenciados a ellas.

Cambiarlas implica un proceso largo para lograr consensos, por supuesto en la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales.

Lo que urge revisar son las fórmulas de distribución estados–municipios, donde todas son diferentes, algunas buenas, otro no tanto, pero eso les toca a los congresos estatales. Hay un estudio de la Auditoría Superior de la Federación (ASF) sobre todas ellas.

Por otro lado, aún existe el Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas, mismo que se está potenciando, que les dará un tiempo para trabajar.

En todos los casos, son recursos fiscalizados por la ASF, así como la deuda estatal y municipal.

David Colmenares Páramo



Los temas de la primera CNH…

28 / Ago / 2020

Foto ASF-David ColDurante el invierno de 2003 se llevó a cabo un gran esfuerzo para preparar el Diagnóstico Preliminar de la CNH, aprobado por la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales en las oficinas del INDETEC en Guadalajara, a principios de 2004. Se hizo un repaso importante sobre los grandes temas que se abordarían en las mesas de trabajo de la Convención, “que condujera a una reforma hacendaria fundamentada en una nueva corresponsabilidad política, económica y administrativa entre los órdenes de gobierno, orientada a incrementar la recaudación y la autonomía en esta materia; mejorar la distribución de los recursos y de la inversión pública, que evitara que se profundizaran las diferencias entre las regiones con mayor o menor grado de desarrollo, todo ello sin trastocar la estabilidad de las finanzas públicas de los tres órdenes de gobierno”.

Así, el gobierno federal, las entidades federativas y los municipios acordaron convocar conjuntamente a la primera Convención Nacional Hacendaria, heredera de las tres primeras convenciones nacionales fiscales, el 5 de febrero de 2004 en Juriquilla, Querétaro, con la participación de los titulares de los tres poderes y de los tres órdenes de gobierno.

Fueron siete las mesas de análisis y propuestas: gasto público; ingresos; deuda pública; patrimonio público; modernización y simplificación de la administración hacendaria; colaboración y coordinación intergubernamentales; y transparencia, fiscalización y rendición de cuentas. Se formularon los programas generales de trabajo de las mesas y se instalaron 26 comisiones técnicas, para analizar y dictaminar las propuestas presentadas por los coadyuvantes, mismas que fueron presentadas al Consejo Directivo de la Primera CNH para traducirse en propuestas definitivas.

Como resultado del análisis del Diagnóstico, destacaban entre otros temas, la insuficiencia de recursos públicos para atender el impacto sobre la población de situaciones de pobreza y pobreza extrema, una marcada desigualdad en la distribución histórica del gasto público, que privilegió en el norte las actividades más productivas, dejando actividades primarias en el sur del país.

Esto es, los contribuyentes más importantes no estaban en el sur, por eso se crea el sistema nacional de participaciones para reducir las brechas en la distribución de las participaciones, que aún hoy mantienen desigualdades importantes, pero se han dado avances también. De esta manera, una capacidad recaudatoria insuficiente y además el poco interés por recaudar, generaron una fuerte dependencia de los recursos transferidos de origen federal, con excepciones por supuesto notables, principalmente en la Ciudad de México.

Era evidente que estaba disminuida la capacidad de respuesta de los gobiernos y neutralizado los esfuerzos regionales de desarrollo, al existir esta dependencia, no solo por las tendencias centralistas del sistema nacional de coordinación fiscal, sino por la apatía recaudatoria de algunas entidades y municipios, también por supuesto por las condiciones de pobreza y el bajo potencial recaudatorio en los municipios más pobres del país.

Por otra parte, las dimensiones de la carga fiscal del país, en relación con el tamaño de su economía, continúan siendo de las más bajas entre países de desarrollo similar al nuestro, en la OCDE e incluso en América Latina, incluso afectando las finanzas de Pemex. Tanto que a fines de 2006 se hizo un intento por cambiar su régimen fiscal.

Resulta prioritario atacar la evasión y elusión fiscales, así como algunos elementos que hacen compleja la administración y el cumplimiento de las obligaciones tributarias.

Cambiar las fórmulas es un proceso lento, como sucedió en 1990 y siempre habrá ganadores y perdedores en un sistema de suma cero, que solo se abate con esfuerzos recaudatorios compartidos… al tres.

David Colmenares Páramo