Muchas revisiones no significan más calidad

25 / May / 2018

Foto ASF-David ColComo he comentado, la Auditoría Superior de la Federación es una institución fuerte, con un prestigio institucional destacado; sin embargo, existen áreas de mejora y en estos días hemos explorado algunos de los espacios importantes, como la coordinación intergubernamental.

En los tres sistemas eje de las reformas a la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas: el Anticorrupción, el de Fiscalización y el de Transparencia, en los que participa la ASF, la institución más importante en la lucha contra la corrupción, se requiere fortalecer el trabajo coordinado entre las instancias fiscalizadoras federales y estatales, para hacer mejores auditorías, con resultados efectivos.

En el Sistema Nacional de Fiscalización, tanto la Auditoría, como la Secretaría de la Función Pública, desempeñan el papel de ejes rectores, en la coordinación respectiva con las auditorías superiores de los congresos locales, ASOFIS y las contralorías de los gobiernos estatales, respectivamente.

Los resultados que comentaré se dan antes de ejercer las nuevas facultades que tiene la Auditoría Superior, como fiscalizar participaciones y obligaciones financieras.

El tamaño del desafío es tal, que sólo considerando que las participaciones significan un monto mayor que las aportaciones del Ramo 33, con el hecho de que la diferencia es que más del 90 por cierto del gasto de las mismas, al tratarse recursos de libre disposición, se destinan al gasto corriente, fundamentalmente nóminas. Sólo alrededor del cinco por ciento se destina a inversión, otro tanto igual con la CDMX.

Para ello, considero indispensable robustecer vínculos e intercambios de experiencias entre el ente fiscalizador federal y quienes se ocupan de la gestión gubernamental en estados y municipios. Ya lo he mencionado, pero no está demás precisarlo: de las mil 865 auditorías que se realizaron en 2016, mil 390 correspondieron al gasto federalizado, esto es alrededor de tres cuartas partes, incluyendo las transferencias condicionadas, aun sin incluir la fiscalización a las participaciones, que implicarían más recursos humanos y presupuestales.

Todo mundo realiza auditorías en el ente fiscalizador, incluso en áreas de investigación. En el gasto federalizado existen las llamadas auditorías coordinadas, donde la entidad local realiza la auditoría y los pliegos los hace la ASF, con resultados que habrá que revisar. En algún momento surgió la idea de que, aumentando la cobertura de la fiscalización, se garantizaría un mejor uso de los recursos federales transferidos, en materias como educación, salud, seguridad y combate a la pobreza, entre otros. Sin embargo, los resultados han sido insuficientes.

Como muestra, si revisamos las Promociones de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria, los PRAS, de 2008 a 2016, su total fue de 16 mil 58. De estos PRAS, tres quintas partes correspondieron a estados y municipios, mientras que el otro 40 por ciento al Poder Ejecutivo federal, al Judicial, órganos autónomos e Instituciones Públicas de Educación Superior. Sin embargo, cantidad no significa calidad, ni mejores resultados. Es todo lo contrario, generalmente.

En el caso de los órdenes subnacional y local, quedan pendientes por concluir alrededor del 30 por ciento. Es importante señalar que se considera concluido un PRAS cuando ha quedado promovido ante la instancia de control competente, generalmente las contralorías estatales, pero en muchos casos queda pendiente que estas últimas, al término del procedimiento, emitan la resolución de cada uno de los asuntos turnados. Cuando ya hay resolución definitiva, sólo son procedentes 405 PRAS, los otros son no procedentes o quedan si resolución definitiva.

Para ello se acaba de realizar la Asamblea de la ASOFIS con todos los auditores estatales, y para apoyarlos tuvimos una participación en la reciente Conago.

David Rogelio Colmenares Páramo


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Participaciones y gasto corriente

21 / May / 2018

Foto ASF-David ColYa he comentado que por lo menos en el Informe de Resultados de la Cuenta Pública 2016, de las auditorías que hace la ASF, el 75 por ciento de las mismas se realizan en el ámbito estatal y municipal. Sin embargo, los resultados no han sido tan efectivos, lo que no es forzosamente en su origen o sólo un problema jurídico, sino que deriva de la calidad de las auditorías. Nuevamente lo del tema preventivo y hacer menos con mejores resultados.

Entre las nuevas responsabilidades que tiene la Auditoría Superior, además de verificar en tiempo real y poder revisar las auditorías de años anteriores, destaca poder auditar las participaciones de los estados y los municipios. Claro, conforme crecen los ingresos propios se audita en mayor proporción a los que dependen más de las transferencias federales y no atienden su responsabilidad recaudatoria.

Por eso resulta interesante conocer la capacidad de los estados para generar ingresos propios, por impuestos, cuya media en 2016 fue de cinco por ciento. Así la CDMX recaudó sólo por impuestos el 24 por ciento de sus ingresos totales, casi cinco veces más que el promedio y lo que las once entidades con menor recaudación o pereza recaudatoria. Nuevo León seguía con el 9.58 por ciento, Quintana Roo con el nueve, y Querétaro con el ocho. Destaca el siete por ciento de Campeche, gracias a políticas eficientes en materia de administración tributaria, pero hasta atrás, con menos del uno por ciento, entran Tlaxcala, Michoacán y Zacatecas.

El promedio de participación de los gastos de servicios personales ese mismo año, fue de 20 por ciento, pero como es un promedio destacan Veracruz, con el 43 por ciento; Michoacán, 42; Tamaulipas, 36; Durango, 35, y Coahuila, Tabasco, Jalisco, Puebla y Zacatecas, entre 30 y 33 por ciento. Tabasco, a pesar de ser un estado golpeado fuertemente por el cambio de fórmulas de distribución de participaciones, que reparte todo por población domiciliada, en lugar de bajar tiene más empleados que en 2008. Pronto este estado recibirá apenas el dos por ciento de las mismas, cuando tenía más del 4.6 por ciento hasta 2007; mientras que Oaxaca, sólo por su población, recibirá casi el doble: 3.6 por ciento, que es su porcentaje de población domiciliada. Finalmente, los que, si recaudan, como Nuevo León, la CDMX y Chihuahua, sólo gastan en sueldos y salarios 16 por ciento. Aguascalientes e Hidalgo, menos del cinco por ciento.

Pretendo señalar cómo la recaudación de ingresos por impuestos locales es insuficiente para pagar los servicios personales. Sólo hay tres que sí podrían hacerlo, además de la CDMX, Quintana Roo y Querétaro.

Así vemos que las participaciones que hoy ya puede auditar la ASF, son insuficientes dado el esquema actual de la coordinación fiscal. Pero también es cierto que una parte importante de los estados no tiene interés en recaudar, sólo en gastar lo que recauda el gobierno federal a través del SAT y no todos son eficientes en la colaboración administrativa.

Esto significa que las participaciones, el Ramo 28 del PEF, se usan fundamentalmente para gasto corriente, para atender a los organismos descentralizados y a los poderes, para dar las aportaciones estatales a las universidades públicas, así como al sistema de educación media. Igual pasa con lo que se paga a los organismos autónomos, los órganos de transparencia, los consejos electorales, etcétera. De ahí su tentación para malgastar las transferencias condicionadas indebidamente.

Por ello, la inversión estatal con recursos propios prácticamente no existe, excepto en los que captan más recursos propios. El promedio de inversión estatal es menor al siete por ciento, de acuerdo con sus propios informes presupuestarios, incluyendo transferencias federales, como FONREGION.

David Rogelio Colmenares Páramo


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Fórmulas ineficientes, gasto municipal opaco

11 / May / 2018

Foto ASF-David ColUna parte importante de nuestro arreglo fiscal es que los municipios reciben, desde 1980, participaciones derivadas de la recaudación centralizada de los llamados impuestos federales coordinados, que se les pagan a través de las secretarías de finanzas de los estados. La Ley de Coordinación Fiscal establece tiempos para el pago completo, oportuno y en efectivo de las participaciones de los estados hacia los municipios, a más tardar a los cinco días, si no se pagan intereses. Sin embargo, lo cierto es que muchas veces se les pagan incompletas e incluso no se les pagan.

Muchos estados les hacen sus guardaditos, lo que está fuera de la ley, les pagan menos de lo que debe ser, no les pagan los ajustes cuatrimestrales ni los fondos de estabilización, etcétera.

Sólo un caso de reclamo de los municipios ha prosperado, cuando el presidente de Acapulco, que era Zeferino Torreblanca, lo promovió contra el gobierno de Guerrero, que les retenía el 15 por ciento de las participaciones para pagarlas al finalizar el año. Ganaron la controversia, pero el gobernador que la pago fue ¡Zeferino Torreblanca!

La historia comienza con la definición de las fórmulas con las que se les distribuyen las participaciones, las cuales son aprobadas por los congresos locales a propuesta de los gobiernos estatales. Las mismas son muy heterogéneas, algunas utilizan los componentes de la fórmula federal de 2008, particularmente población. Sin embargo, uno de los defectos de la fórmula federal basado en la población domiciliada, es que no incluye ningún incentivo a la recaudación de ingresos propios del municipio, particularmente en el caso del impuesto predial. Las fórmulas, suponiendo que se aplican correctamente –que no es así–, no ayudan a los municipios con altos niveles de población flotante, como son los turísticos, los puertos o los de la frontera norte, y aunque no los tiene, la CDMX.

Se han dado, como ya mencioné, muchos casos de abuso por parte de los estados en el pago de las transferencias a los municipios, pero también es cierto que la mayoría de los mismos no usan los recursos adecuadamente. En épocas de incremento de las participaciones por razones de coyuntura, como fue el caso de los llamados excedentes petroleros, o cuando recibieron recursos derivados de la privatización de la banca nacionalizada, empezaron a contratar más gente, pero es una política equivocada porque son ingresos extraordinarios, a veces de única vez, y después el peso de sus nóminas es muy alto y no lo pueden sostener e incumplen con sus obligaciones tributarias. Además, no pueden prestar con eficiencia los servicios públicos, como la recolección de basura.

Sin embargo, ese es el mal menor. El mayor es el del desvió de los recursos a abusos de las autoridades, esto es a la corrupción.

Estamos entonces frente a dos males: el que las autoridades estatales realizan al no pagarles completas sus participaciones, y al no cumplir con sus obligaciones recaudatorias; esto es, no ejercen los recursos con probidad ni transparencia.

En el primer caso es necesario revisar las fórmulas estatales, la mayoría no han sido revisadas desde su creación y son muy deficientes u opacas.

Hay casos extremos: Chihuahua distribuye las participaciones a los municipios con base en los porcentajes de participación que anualmente fija el Congreso, si revisamos hacia atrás, pasó lo mismo, es muy opaca; el caso de San Luis Potosí, todos los fondos se distribuyen con base en el 95 por ciento de la población.

Es interesante revisar un primer análisis sobre las fórmulas estatales de distribución de participaciones a los municipios, que a principios de este año elaboró la Auditoría Superior de la Federación.

Hoy, recordemos, la ASF audita ya las participaciones pagadas a estados y municipios. Todo un reto.

David Rogelio Colmenares Páramo


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